Redakcja i korekta: Władysław Żakowski

Projekt okładki: Anna Gogolewska

Copyright © by Wydawnictwo Akademickie DIALOG, 2012

wydanie elektroniczne Warszawa 2013

978-83-63778-55-2

Wydawnictwo Akademickie DIALOG

00–112 Warszawa, ul. Bagno 3/218

tel./faks: 22 620 87 03

e-mail: redakcja@wydawnictwodialog.pl

http://www.wydawnictwodialog.pl

Plik mobi przygotowała firma eLib.pl

al. Szucha 8, 00-582 Warszawa

e-mail: kontakt@elib.pl

www.eLib.pl

Unia Europejska od Maastricht do Lizbony

Spis treści

Karta tytułowa

Karta redakcyjna

Wstęp

Rozdział I Integracja europejska po zakończeniu zimnej wojny

Francja i Niemcy proponują zmiany w procesie integracji europejskiej

Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w Traktacie z Maastricht

Perspektywy rozszerzenia Unii Europejskiej po Maastricht

Rozdział II Proces pogłębienia i poszerzenia Unii Europejskiej

Polityka wschodnia Unii Europejskiej

Dlaczego kolejna Konferencja Międzyrządowa?

Unia Zachodnioeuropejska w poszukiwaniu nowej roli

Francuska wizja budowy obrony europejskiej w ramach Unii Europejskiej

Rozdział III W kierunku nowelizacji Traktatu z Maastricht

Brak postępu w pracach Konferencji Międzyrządowej

Kontrowersje francusko-amerykańskie dotyczące ETBO

Unia Zachodnioeuropejska między Unią Europejską i NATO

Rozdział IV Czy Traktat Amsterdamski był konieczny?

Spory na Konferencji Międzyrządowej przed jej zakończeniem

Wspólna waluta w centrum uwagi szczytu Unii Europejskiej w Amsterdamie

Agenda 2000: Program oszczędnościowy zmian w Unii Europejskiej

Szanse na rozszerzenie Unii Europejskiej po szczycie w Amsterdamie

Rozdział V Otwarcie Unii Europejskiej na Wschód i wspólna waluta

Trudne negocjacje akcesyjne kandydatów do Unii Europejskiej

Przygotowania do trzeciej fazy unii walutowej i strategia walki z bezrobociem

Rozszerzenie zależne od powodzenia reform w Unii Europejskiej

Unia Europejska wobec idei obrony europejskiej

Aktywność Unii Europejskiej w dziedzinie WPZiB

Rozdział VI Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony

Walka z bezrobociem i rewizja wydatków w centrum uwagi prezydencji niemieckiej w Unii Europejskiej w 1999 r.

Dymisja Komisji Europejskiej i rola Unii Europejskiej na Bałkanach

Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony oraz nowy Parlament Europejski

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w oczekiwaniu na rozszerzenie

Reforma instytucji i stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej

Rozdział VII Traktat Nicejski i Strategia Lizbońska

Budowa infrastruktury Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony

Strategia Lizbońska: w ciągu jednej dekady dogonić USA

Partnerstwo eurośródziemnomorskie wśród priorytetów Unii Europejskiej

Rosja jako strategiczny partner Unii Europejskiej

Zmiany w instytucjach Unii Europejskiej przyjęte w Nicei

Kontrowersje wokół przyszłego kształtu Unii Europejskiej

Rozdział VIII Unia Europejska wobec wyzwań XXI wieku

Powolny proces ratyfikacji Traktatu Nicejskiego

Nie satelici ale partnerzy w walce z terroryzmem

Kalendarz rozszerzenia Unii Europejskiej przedmiotem kontrowersji

Ożywienie debaty na temat kształtu Unii Europejskiej

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa: wielkie ambicje, małe środki

Rozdział IX Od Kopenhagi do Kopenhagi

Rada Europejska zatwierdza wyniki rokowań akcesyjnych państw Europy Środkowej

Konwent wielkich oczekiwań i niewielkich możliwości

Unia Europejska w walce z nielegalną imigracją

Trudna współpraca Unii Europejskiej ze Stanami Zjednoczonymi i Federacją Rosyjską

Rozdział X Historyczne rozszerzenie i fundamentalne reformy w Unii Europejskiej

Akt sprawiedliwości dziejowej: kraje Europy Środkowej w Unii Europejskiej

Czy Konwent w sprawie przyszłości Europy sprostał oczekiwaniom?

Debata nad projektem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy

Irak przyczyną napięcia w stosunkach transatlantyckich

Rozdział XI Unia Europejska 25 państw: supermocarstwo czy superpaństwo?

Znaczenie rozszerzenia na Wschód i geograficzne granice Unii Europejskiej

Wybory do Parlamentu Europejskiego i zmiany w Komisji Europejskiej

Walka z terroryzmem wśród głównych celów Unii Europejskiej

Unia Europejska jako aktor globalny

Ratyfikacja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy pod znakiem zapytania

Rozdział XII Traktat Konstytucyjny nie wszedł w życie

Konsekwencje francuskiego i holenderskiego „nie’’ dla przyszłości Unii Europejskiej

Kontrowersje wokół budżetu oraz zasad Paktu Stabilności i Wzrostu

Polityka Unii Europejskiej w kwestii dalszych rozszerzeń i walki z terroryzmem

Opóźnienia w realizacji Strategii Lizbońskiej

Napięcia w stosunkach z USA, uległość wobec Rosji, mierny bilans Procesu Barcelońskiego

Rozdział XIII Unia Europejska 27 państw wobec trudnych wyzwań

Wspólna polityka energetyczna celem Unii Europejskiej

Co dalej z Traktatem Konstytucyjnym?

Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej pod znakiem zapytania

Polskie weto wobec negocjacji z Rosją

Aktywność Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych

Rozdział XIV Unia Europejska wychodzi z impasu instytucjonalnego

Prace nad Traktatem Lizbońskim

Trudne partnerstwo Unii Europejskiej z Rosją

Unia Europejska wobec problemu Kosowa

Poszerzenie strefy Schengen

Rozdział XV Unia Europejska wobec kryzysu finansowego

Irlandzkie weto wobec Traktatu Lizbońskiego

Walka ze skutkami ocieplenia klimatu i europejska polityka energetyczna

Perspektywa kolejnych rozszerzeń i napięcie w stosunkach z Rosją

Aktywność w ramach WPZiB oraz EPBiO

Walka Unii Europejskiej ze światowym kryzysem finansowo-gospodarczym

Rozdział XVI Traktat Lizboński wszedł w życie

Kłopoty z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego

Zmiany w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej

Partnerstwo Wschodnie – nowy wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa

Unia Europejska wobec kryzysu finansowego i groźby zmian klimatycznych

Unia Europejska wobec problemów globalnych

Zakończenie

Bibliografia

1. Dokumenty

2. Książki

3. Czasopisma

4. Artykuły naukowe

Indeks osobowy

Indeks instytucji, deklaracji i porozumień międzynarodowych

O wydawnictwie

Wstęp

Przyjęty w grudniu 1991 r. w Maastricht przez Radę Europejską Traktat o Unii Europejskiej, który podpisany został 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r., inaugurując tym samym nową fazę w rozwoju integracji europejskiej. Zakończenie zimnej wojny postawiło wobec Wspólnot Europejskich nowe wyzwania. Państwa członkowskie w końcu uznały, że nadszedł czas na rozpoczęcie procesu stopniowego „przekształcania całości stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską”. Nowy traktat przewidywał strukturę Unii złożoną z trzech filarów, a w jej ramach unię gospodarczą i walutową oraz unię polityczną. Według traktatu Unia Europejska opierała się na Wspólnotach Europejskich oraz na uzupełniającej je polityce w różnych dziedzinach i formach współpracy. Unia Europejska nie zastąpiła Wspólnot, które utworzyły I filar jej działalności. II filar stanowiła Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, a III polityka w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Demokratyczna transformacja w krajach Europy Środkowej spowodowała, że powstały polityczne warunki do rozszerzenia Wspólnot Europejskich o te kraje, które były żywotnie zainteresowane członkostwem we Wspólnotach, a następnie w powstałej już Unii Europejskiej. Państwa członkowskie Wspólnot nie kwestionując potrzeby rozszerzenia na Wschód uznały, że powinno ono być poprzedzone pogłębieniem integracji, tak aby przygotować strukturę instytucjonalną Wspólnot do działania przy zwiększonej liczbie państw członkowskich. Pierwszym krokiem w kierunku rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód było zawarcie w latach 1991–1996, z dziesięcioma krajami Europy Środkowej aspirującymi do uczestnictwa w integracji europejskiej, układów o stowarzyszeniu. W czerwcu 1993 r. Rada Europejska na posiedzeniu w Kopenhadze uznała, że europejskie kraje stowarzyszone po spełnieniu określonych kryteriów politycznych i gospodarczych, będą mogły uzyskać członkostwo w Unii Europejskiej. Data ich akcesji zależeć miała oczywiście od wyniku rokowań akcesyjnych, ale przede wszystkim od przeprowadzenia uprzednio w Unii Europejskiej określonych reform instytucjonalnych.

Pierwsza reforma instytucji Unii Europejskiej dokonana w czerwcu 1997 r. przez Radę Europejską po trwających ponad rok negocjacjach międzyrządowych na posiedzeniu w Amsterdamie okazała się zdaniem niektórych państw członkowskich Unii niewystarczająca, aby mogło dojść do rozszerzenia. Dopiero reformy instytucjonalne przyjęte przez Piętnastkę trzy i pół roku później w Nicei i zapisane w kolejnej wersji Traktatu o UE, który wszedł w życie 1 lutego 2002 r. dały zielone światło dla rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód.

Najważniejsza zmiana, jaką zapisano w Traktacie Nicejskim dotyczyła głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej. Chodziło nie tylko o nowy podział głosów ważonych, który miał obowiązywać przy podejmowaniu decyzji większością kwalifikowaną i służyć, przy jednoczesnej zmianie składu Komisji Europejskiej, przywróceniu właściwych proporcji sile poszczególnych państw w procesie decyzyjnym. Zmiana dotyczyła również sposobu podejmowania decyzji. Większość niezbędną dla podjęcia decyzji stanowiła zwykła większość państw, dysponujących co najmniej 232 głosami ważonymi oraz reprezentujących 62% ludności Unii. Ta najważniejsza reforma stała się, mimo wejścia traktatu w życie, przyczyną poważnych kontrowersji i została zakwestionowana przez Francję i Niemcy. To na wniosek obu tych państw w przyjętym przez Radę Europejską w czerwcu 2004 r. Traktacie Konstytucyjnym Unii Europejskiej zawarto zapis, że w głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej obowiązywać będzie podwójna większość, na którą składać się będzie 55% państw reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii. Zmiana ta pozbawiła Polskę korzyści jakie dawał jej Traktat Nicejski, przyznając 27 głosów dla potrzeb głosowania większością kwalifikowaną, czyli tylko o 2 głosy mniej niż każdemu z czterech największych państw członkowskich Unii.

Zmiana dotycząca głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej nie była jedyną, jaką wprowadzał do prawa podstawowego Unii Europejskiej projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, przyjęty przez Radę Europejską w czerwcu 2004 r. w Brukseli i po zredagowaniu podpisany przez przedstawicieli 25 państw członkowskich 29 października tego samego roku z obowiązkiem ratyfikacji w każdym z tych państw. Traktat składał się z preambuły i czterech części, podzielonych na 448 artykułów. Traktat miał zastąpić Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej. Nowa Unia Europejska, która powstałaby na podstawie traktatu, miała być sukcesorem Wspólnoty Europejskiej i dotychczas istniejącej Unii Europejskiej.

Rokowania dotyczące tego traktatu potocznie zwanego konstytucyjnym trwały dość długo i toczyły się najpierw w ramach Konwentu w sprawie przyszłości Europy, a następnie na Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 r. Konwent, w którego skład wchodzili przedstawiciele rządów i parlamentów państw członkowskich i kandydujących oraz Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, miał być nową formą tworzenia prawa podstawowego Unii z udziałem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Był reakcją, zresztą nie w pełni udaną, na oskarżenia o deficyt demokracji w Unii. Prace Konwentu zdominowali jednak jego przewodniczący, Valéry Giscard d’Estaing, który próbował, w dużym stopniu z powodzeniem, narzucić swoje poglądy uczestnikom Konwentu oraz ministrowie spraw zagranicznych Francji i Niemiec. W ten sposób Konwent, wbrew swoim założeniom, zaczął przypominać Konferencję Międzyrządową, zanim do niej rzeczywiście doszło.

Przedłożenie przez przewodniczącego Konwentu pod obrady Konferencji Międzyrządowej projektu traktatu, który nie był wynikiem konsensusu jego uczestników i nie w pełni odzwierciedlał ich poglądy spowodowało, że wokół zapisów w traktacie powstały na Konferencji liczne kontrowersje. Jakkolwiek głównie Hiszpanię i Polskę oskarżano o upór i hamowanie prac Konferencji, to przygotowany przez Konwent projekt traktatu wzbudzał niezadowolenie również innych państw. Największe spory budziły, poza kwestią głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej, sprawa odmowy umieszczenia w preambule odwołania do tradycji chrześcijańskich Europy, skład Komisji Europejskiej, prezydencja w Radzie Ministrów oraz charakter powiązań Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony z NATO.

Wejście w życie traktatu konstytucyjnego zależało od jego ratyfikacji przez wszystkie 25 ówczesnych krajów członkowskich Unii, do czego jednak nie doszło. Błędy popełnione przy jego przygotowaniu oraz zastrzeżenia wobec jego postanowień zgłaszane w wielu krajach członkowskich, m.in. ze względu na nazwanie projektu konstytucją, w sytuacji gdy chodziło o traktat międzynarodowy spowodowały, że traktat konstytucyjny został odrzucony w referendum we Francji i Holandii, a w wielu krajach nie był w ogóle poddany ratyfikacji i w efekcie nie wszedł w życie. We Francji 29 maja 2005 r. przy udziale 69,74% uprawnionych, 54,87% głosujących opowiedziało się przeciwko traktatowi, a 45,13% za traktatem. W Holandii 1 czerwca 2005 r. 61,6 % uczestników referendum głosowało za odrzuceniem traktatu i tylko 38,4% za jego ratyfikacją. Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej nie ratyfikowały więc dwa państwa członkowskie, które reprezentują 16% unijnej populacji. W sumie Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej ratyfikowało trzynaście państw członkowskich: Austria, Cypr, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Słowacja, Słowenia, Węgry i Włochy traktat ratyfikowało. Tylko jedno państwo, Hiszpania, ratyfikowało w drodze referendum. W pozostałych dziesięciu ówczesnych państwach członkowskich, w tym w Polsce, po odrzuceniu traktatu przez Francje i Holandię w ogóle nie podjęto procedury ratyfikacyjnej.

Traktat Konstytucyjny nie wszedł więc w życie, co było ze szkodą dla przyszłości integracji europejskiej. Wywołało to pewien kryzys w Unii. Brak nowego traktatu uniemożliwiał reformę instytucji, podjęcie niezbędnych decyzji na zasadzie większości kwalifikowanej w wielu kluczowych dla Unii kwestiach, co do których obowiązywała zasada jednomyślności, wreszcie kontynuowanie procesu rozszerzenia Unii. Państwa, które Traktat Konstytucyjny ratyfikowały uważały, że pozostałe państwa powinny kontynuować ratyfikację, a następnie Rada Unii zastanowi się nad tym, jak przezwyciężyć sprzeciw Francuzów i Holendrów wobec traktatu, nie wykluczając kolejnego referendum w tych krajach. Największą aktywność w tym kierunku rozwijały przede wszystkim Niemcy, sprawujące prezydencję w Unii Europejskiej w pierwszym półroczu 2007 r.

Rada Europejska na posiedzeniu 21 i 22 czerwca 2007 r. w Brukseli kończącym prezydencję niemiecką postanowiła zwołać konferencję międzyrządową przed końcem lipca 2007 r. i określiła jej mandat, powierzając prezydencji portugalskiej w Unii przygotowanie projektu traktatu „zgodnie z zapisami mandatu”. Rada Europejska zaleciła, aby konferencja międzyrządowa zakończyła swoje prace jak najszybciej, a w każdym razie przed końcem 2007 r. tak, aby uzgodniony tekst traktatu mógł być ratyfikowany przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r.

Wstępnie przyjęty przez szefów państw lub rządów 19 października 2007 r. na spotkaniu w Lizbonie traktat zwany reformującym, podpisany został 13 grudnia 2007 r. również w Lizbonie przez szefów państw lub rządów i ministrów spraw zagranicznych krajów członkowskich Unii. Podpisany dokument nosił nazwę Traktat Lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. i obejmował dwa akty prawne: Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oba te traktaty mają taka samą moc prawną. Na mocy przepisów Traktatu Lizbońskiego przestała istnieć Wspólnota Europejska, której następcą prawnym jest Unia Europejska.

Najbardziej widoczne zmiany, które znalazły się w Traktacie Lizbońskim w porównaniu z Traktatem Nicejskim dotyczą: nadania Unii Europejskiej osobowości prawnej i jej przekształcenia w organizację międzynarodową, systemu podejmowania decyzji przez Radę UE, zmniejszenia liczby decyzji podejmowanych na zasadzie jednomyślności, ustanowienia stanowiska prezydenta Unii, Karty Praw Podstawowych, składu Komisji Europejskiej oraz składu Parlamentu Europejskiego. Przy głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej do podjęcia decyzji wystarczy według traktatu tzw. podwójna większość, czyli 55% państw reprezentujących 65% ludności Unii. O dwadzieścia dalszych dziedzin rozszerzono zakres spraw, w których decyzje podejmowane są większością kwalifikowaną. Jednomyślność obowiązuje w dalszym ciągu m.in. w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i obronnej Unii, zmiany traktatów oraz spraw podatkowych.

Polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Unii zajmuje się Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Karta Praw Podstawowych nie jest wprawdzie włączona do Traktatu Lizbońskiego, ale ten czyni ją obowiązującym prawem w Unii. Liczba komisarzy w Komisji Europejskiej, dzisiaj po jednym z każdego z 27 państw członkowskich, po 2014 r. spadnie do 2/3 liczby państw, wybieranych na zasadzie rotacji. Traktat wprowadza także zasadę, że każde państwo członkowskie będzie miało w Parlamencie Europejskim liczbę miejsc proporcjonalną do liczby ludności, ale nie więcej niż 96 i nie mniej niż 6. Jednakże tym, co stanowi zupełną nowość w procesie integracji europejskiej, jest postanowienie, że Rada Europejska wybiera na 2,5-roczną kadencję swego stałego przewodniczącego.

Traktat Lizboński po odrzuconym Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy był kolejną próbą zakończenia procesu reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej. Po odrzuceniu 12 czerwca 2008 r. przez Irlandczyków w referendum Traktatu Lizbońskiego, ostatecznie w kolejnym referendum, do którego doszło 3 października 2009 r., Irlandczycy opowiedzieli się za ratyfikacją tego Traktatu. W tej sytuacji prezydentom Polski i Republiki Czeskiej, którzy uzależniali swoje stanowisko w sprawie ratyfikacji traktatu od ratyfikacji irlandzkiej, nie pozostało nic innego jak złożenie podpisów pod ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego.

* * *

Książka jest zbiorem artykułów, jakie autor opublikował w latach 1991–2010 będących analizą ewolucji Unii Europejskiej od wejścia w życie Traktatu z Maastricht do wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. Analiza dotyczy poszerzającej się wraz z upływem lat integracji europejskiej, reform instytucjonalnych w Unii Europejskiej, procesu wzrostu o nowych członków oraz charakteru jej stosunków ze światem zewnętrznym. Poza pierwszym rozdziałem, który dotyczy inicjatywy francusko-niemieckiej w sprawie Traktatu z Maastricht i negocjacji na dwóch równoległych konferencjach międzyrządowych w sprawie jego przygotowania, pozostałe rozdziały są oparte o opracowania autora, które publikowane były w latach 1995–2010 w kolejnych numerach „Rocznika Strategicznego”, wydawanego przez Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.

Rozdział I
Integracja europejska po zakończeniu zimnej wojny

Zakończenie zimnej wojny spowodowało, że Wspólnoty Europejskie znalazły się wobec nowych wyzwań. Powstały bowiem polityczne warunki, aby stały się one, zgodnie ze swymi traktatowymi założeniami, organizacjami ogólnoeuropejskimi. To oznaczało konieczność ich rozszerzenia o państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Należało więc dostosować instytucje wspólnot, a w dalszej perspektywie Unii Europejskiej, do potrzeb obejmujących coraz inne obszary integracji europejskiej oraz zapewnienie ich sprawnego funkcjonowania przy zwiększonej liczbie członków. Ale państwom członkowskim wspólnot przyświecał również inny, nie mniej ważny cel, a mianowicie przekształcenie Wspólnot Europejskich w taką strukturę współpracy, która odgrywałaby znaczącą rolę w stosunkach międzynarodowych.

Francja i Niemcy proponują zmiany w procesie integracji europejskiej

Potrzeba rozszerzenia Wspólnot Europejskich na Wschód po zakończeniu zimnej wojny nie była kwestionowana. Jednak państwa członkowskie uznały, że przed ich rozszerzeniem powinno nastąpić pogłębienie integracji europejskiej. Z inicjatywą w tej sprawie wystąpiły Francja i Niemcy uważane za lokomotywę integracji europejskiej. Kiedy na wiosnę 1990 r. okazało się, że zjednoczenie Niemiec jest tylko kwestią czasu, prezydent Francji François Mitterrand i kanclerz Niemiec Helmut Kohl wystąpili 19 kwietnia 1990 r. ze wspólną inicjatywą, przedłożoną pod obrady szczytu Wspólnot Europejskich, które rozpoczęły się 28 kwietnia w Dublinie. Miała ona „przekształcić całość stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską”. Intencją Mitterranda i Kohla było, aby podstawowe reformy wspólnot: unia gospodarcza i walutowa oraz unia polityczna, które oprócz trzech istniejących już Wspólnot Europejskich miały tworzyć Unię Europejską, mogły wejść w życie 1 stycznia 1993 r. po ratyfikacji przez parlamenty krajów członkowskich[1].

Zanim francusko-niemiecka inicjatywa w sprawie unii politycznej przedłożona została pod obrady szczytu EWG w Dublinie 28 kwietnia 1990 r., była przedmiotem debaty ministrów spraw zagranicznych Dwunastki. Ministrowie spraw zagranicznych Francji i Niemiec, Roland Dumas i Hans-Dietrich Genscher, starali się przekonać na tym spotkaniu swych kolegów, że budowa unii politycznej jest sprawą nie cierpiącą zwłoki i należy pilnie zwołać na ten temat konferencję międzyrządową. Zaproponowany przez nich scenariusz przewidywał rozpoczęcie w końcu 1990 r. prac takiej konferencji na szczeblu ministrów spraw zagranicznych i jej zakończenie w ciągu roku, jednocześnie z konferencją w sprawie unii gospodarczej i walutowej.

Przewidywana reforma wspólnot europejskich miała dotyczyć przede wszystkim Rady Europejskiej, czyli spotkań szefów państw i rządów, a więc najwyższej instytucji wspólnoty, która stałaby się instytucją stałą z wybieranym na okres 2–3 lat przewodniczącym. Zostałaby podniesiona rola decyzyjna Rady Ministrów Spraw Zagranicznych, a Parlament Europejski i parlamenty krajowe, reprezentowane w nowo utworzonej drugiej izbie Parlamentu Europejskiego, w szerszym zakresie zostałyby włączone do procesu decyzyjnego. Komisja wspólnot formalnie zachowałaby swoje dotychczasowe funkcje. Zdaniem ówczesnego przewodniczącego Komisji Jacquesa Delorsa jej rola byłaby jednak w wyniku reform zagrożona. Propozycje te uzyskały aprobatę większości pozostałych ministrów spraw zagranicznych i praktycznie tylko minister spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii D. Hurd stwierdził w Dublinie, że przed wspólnotami stoją poważniejsze zadania niż budowa unii politycznej[2] . Warto dodać, że na sesji Rady Ministrów spraw zagranicznych i obrony Unii Zachodnioeuropejskiej, która 23 kwietnia 1990 r. odbyła się w Brukseli, omawiana była kwestia związku UZE z Wspólnotami Europejskimi w kontekście propozycji francusko-niemieckiej dotyczącej unii politycznej o prerogatywach w zakresie bezpieczeństwa[3].

Szczyt wspólnot europejskich w Dublinie w kwietniu 1990 r. podjął uchwały zgodne z oczekiwaniami Francji i Niemiec w sprawie realizacji unii politycznej. Państwa członkowskie EWG wyraziły w nich zamiar doprowadzenia do powstania z dniem 1 stycznia 1993 r. nie tylko jednolitego rynku europejskiego, unii gospodarczej i walutowej, ale również unii politycznej. Nie ustalono wprawdzie daty rozpoczęcia konferencji państw członkowskich wspólnot w sprawie unii politycznej, ale przyjęto zasadę jej odbycia. Nie sprzeciwiła się temu nawet premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher, która wyraziła opinię, że rozszerzenie działalności wspólnot na sferę polityki zagranicznej nie wymaga od państw członkowskich ani rezygnacji z suwerenności, ani rewizji Traktatu Rzymskiego, gdyż warunki współpracy w tej dziedzinie określa Jednolity Akt Europejski. Efektem szczytu było upoważnienie ministrów spraw zagranicznych do zinwentaryzowania istniejących propozycji w sprawie unii politycznej, wypracowania nowych i przedłożenia ich pod rozwagę szefów państw i rządów na zwyczajnym szczycie wspólnot europejskich w dniach 25 i 26 czerwca 1990 r., ponownie w Dublinie, kończącym prezydencję irlandzką[4]. Szefowie państw i rządów podjęli decyzję o rozpoczęciu 14 grudnia 1990 r. w Rzymie dwóch konferencji państw członkowskich, odbywających się równolegle, poświęconych jedna unii politycznej, a druga unii gospodarczej i walutowej

Podsumowując obrady szczytu wspólnot z kwietnia 1990 r. dziennik „Le Monde” stwierdził, że nie istniało wówczas jeszcze „żadne wyraźne porozumienie ani co do przyszłej organizacji władz wspólnotowych, ani co do formy prowadzenia wspólnie jednej i tej samej polityki zagranicznej, jednej i tej samej polityki bezpieczeństwa”[5]. Próby wypracowania takiego porozumienia podjęli ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich wspólnot i ich przedstawiciele na trzech spotkaniach, które odbyły się kolejno 7 maja 1990 r. w Brukseli, 19 i 20 maja w Croke w Irlandii oraz 18 i 19 czerwca w Luksemburgu.

Rezultatem tych spotkań był czterostronicowy raport, który ministrowie spraw zagranicznych przedłożyli szefom państw i rządów krajów członkowskich wspólnot europejskich, zebranym na szczycie w Dublinie w dniach 25–26 czerwca 1990 roku. Raport koncentrował się na szczegółowym przedstawieniu konsekwencji w płaszczyźnie instytucjonalnej związanej z przekształceniem EWG w unię polityczną, ale nie sugerował żadnych rozwiązań merytorycznych[6]. Z tego być może względu przy opracowywaniu raportu nie doszło do większych napięć między ministrami spraw zagranicznych i nawet brytyjski minister spraw zagranicznych demonstrował gotowość do kompromisu. Nie oznaczało to jednak wcale, iż rozwiane zostały wszystkie wątpliwości i wyjaśnione niedomówienia, jak na przykład obawy przed dyrektoriatem francusko-niemieckim w zreformowanych wspólnotach europejskich, jakie w tej sprawie od początku towarzyszyły inicjatywie Mitterranda i Kohla.

Na podstawie tego raportu szefowie państw i rządów wspólnot podjęli decyzję o zwołaniu 14 grudnia 1990 r. w Rzymie międzyrządowej konferencji państw EWG w sprawie unii politycznej. Uzgodniono, że odbywać się ona będzie jednocześnie z konferencją EWG w sprawie unii gospodarczej i walutowej. Dotyczący tej kwestii fragment uchwały szczytu brzmiał następująco: „Rada Europejska, zdecydowana zapewnić dalszy dynamiczny rozwój Wspólnoty w okresie wielkiego wyzwania, przed jakim stoi Europa i świat, podjęła zgodną uchwałę o intensyfikacji procesu przekształcania całokształtu stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską wyposażoną w niezbędne środki działania. W tym celu Rada Europejska dokonała przeglądu postępu i nakreśliła główne kierunki pełnej implementacji Jednolitego Aktu Europejskiego: uzgodniła zwołanie międzyrządowej konferencji w sprawie unii politycznej. (...) Konferencja rozpocznie się 14 grudnia 1990 r. Przyjmie ona własny porządek obrad i zakończy szybko swoje prace, tak aby państwa członkowskie mogły ratyfikować odpowiednie dokumenty przed końcem 1992 r.”[7]

Uzgodnienia te wskazywały na to, że – z jednej strony – Francji i RFN udało się podczas kolejnych spotkań, na których omawiana była idea unii politycznej, usunąć niektóre zastrzeżenia i obawy, jakie partnerzy, zwłaszcza Wielka Brytania, Portugalia i Holandia, wyrażali wobec tej idei, z drugiej zaś – że merytoryczną dyskusję odsunięto do czasu konferencji ministrów i ekspertów, która miała być poświęcona utworzeniu unii politycznej. Istniała jednak świadomość, że podstawową kwestią sporną będzie nowy podział kompetencji i uprawnień decyzyjnych między organami wspólnoty, z czym wiązała się kwestia suwerenności poszczególnych państw członkowskich. Istotne znaczenie dla uspokojenia atmosfery obrad szczytu w tej tak ważnej dla wspólnoty sprawie miało wystąpienie F. Mitterranda.

Prezydent Francji stwierdził, że nieuchronnym następstwem powstania unii gospodarczej i walutowej będzie utworzenie unii politycznej, której ostatnim stadium winna być federacja państw członkowskich wspólnot. Formułę konfederacji rezerwowała Francja dla tych państw europejskich, które nie chciałyby lub nie mogłyby przystąpić do wspólnot. Przekształcenie wspólnot w federację państw widział prezydent Francji w odległej przyszłości, do której dochodzić się będzie poprzez poszukiwanie wspólnego stanowiska w kluczowych kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, takich jak na przykład sprawa przyszłości sojuszu atlantyckiego, KBWE, stosunków amerykańsko-radzieckich czy inne kwestie, z którymi Wspólnota już obecnie jest konfrontowana. Siłą motoryczną procesu przekształcającego Wspólnotę w Unię Europejską będzie Rada Europejska, czyli zgromadzenie szefów państw i rządów państw członkowskich przy zachowaniu roli Komisji Wspólnot. Zdaniem prezydenta F. Mitterranda organy Unii winny zajmować się tylko tymi problemami z dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, których poszczególne państwa nie będą w stanie lepiej rozwiązać w ramach narodowych[8].

Zanim szefowie państw i rządów krajów członkowskich EWG zebrali się 14 grudnia 1990 r. w Rzymie, aby – zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami – dokonać otwarcia dwóch międzyrządowych konferencji: w sprawie unii gospodarczej i walutowej oraz w sprawie unii politycznej, zapoznali się z treścią listu, jaki prezydent F. Mitterrand i kanclerz H. Kohl skierowali wspólnie 6 grudnia 1990 r. do urzędującego przewodniczącego wspólnot europejskich, premiera Włoch G. Andreottiego.

List, będący rozwinięciem propozycji francusko-niemieckiej z 19 kwietnia 1990 r. w sprawie unii politycznej Dwunastki, dotyczył przede wszystkim rozszerzenia zakresu działania przyszłej Unii Europejskiej w stosunku do kompetencji, jakimi dysponuje obecnie Wspólnota, oraz zawierał nowe, dalej idące propozycje w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa[9]. Jeśli chodzi o zakres działania Unii Europejskiej, to zaproponowano, aby zajmowała się ona również problematyką ochrony środowiska i ochrony zdrowia, polityką społeczną, energetyką, badaniami naukowymi i technologią oraz problemami ochrony konsumentów. Uznano, że niektóre kwestie będące dotychczas przedmiotem stosunków dwustronnych państw EWG, jak: problemy imigracji, polityka wizowa, prawo azylu, walka z narkotykami i przeciwdziałanie ich zażywaniu oraz walka z zorganizowaną przestępczością międzynarodową, mogłyby być rozstrzygane w ramach Unii. W tym celu można by utworzyć radę ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. Traktat o utworzeniu Unii zawierałby dyspozycje umożliwiające powierzenie jej – na podstawie decyzji Parlamentu Europejskiego podjętej większością głosów – nowych uprawnień do działania, którymi dysponowałaby Rada Europejska.

W zakresie umocnienia porządku demokratycznego w Unii proponowano: utworzenie obywatelstwa europejskiego, zwiększenie funkcji legislacyjnej Parlamentu Europejskiego, mianowanie prezydenta Unii, a w późniejszym czasie również członków Komisji Wspólnot Europejskich przez Radę Europejską i zatwierdzanie przez Parlament Europejski na podstawie uchwały podjętej większością głosów. Sugerowano, aby konferencja międzyrządowa na temat unii politycznej rozpatrzyła, w jaki sposób parlamenty poszczególnych krajów członkowskich mogłyby być szerzej włączone do działalności Unii Europejskiej oraz jak można by uwzględnić w tej działalności podstawowe interesy regionów poszczególnych krajów.

W trosce o skuteczność działania Unii proponowano rozszerzenie roli i zadań Rady Europejskiej. Miałaby ona być arbitrem, gwarantem i inicjatorem pogłębienia integracji w ramach Unii Europejskiej. Uchwały w Radzie Europejskiej dotyczące kwestii wspólnotowych mogłyby być podejmowane kwalifikowaną większością głosów, poza niewielką liczbą przypadków wyszczególnionych w traktacie.

Szczególną uwagę poświęcili autorzy listu wspólnej polityce zagranicznej i wspólnej polityce bezpieczeństwa, które miałyby być realizowane w ramach Unii. Wychodząc z założenia, że wspólne działanie dotyczyłoby tu wszystkich interesujących państwa członkowskie kwestii, zaproponowano, aby Rada Europejska określała dziedziny szczególnego zainteresowania Unii, jak na przykład: stosunki ze Związkiem Radzieckim oraz z krajami Europy Środkowej i Wschodniej, realizacja uchwał XXXIV szczytu KBWE, rokowania rozbrojeniowe, stosunki z krajami basenu Morza Śródziemnego.

W sposób interesujący Mitterrand i Kohl sformułowali w liście swoje stanowisko w sprawie polityki bezpieczeństwa, jaka winna być realizowana w ramach Unii Europejskiej. Stwierdzili, że polityka ta powinna doprowadzić do ustanowienia systemu wspólnej obrony. Zaproponowali, aby konferencja międzyrządowa w sprawie unii politycznej „zbadała, w jaki sposób Unia Zachodnioeuropejska i unia polityczna mogłyby ustanowić organiczne i przejrzyste stosunki i – w konsekwencji – w jaki sposób UZE, stając się strukturą bardziej operacyjną, mogłaby docelowo stać się częścią unii politycznej i wypracować dla niej politykę wspólnego bezpieczeństwa”. Zaznaczono jednocześnie, że stopniowo należałoby zacieśniać więzy między UZE a tymi państwami (chodzi tu o Grecję, Danię i Irlandię), które nie należą do Unii Zachodnioeuropejskiej. Podkreślono również, że decyzje konferencji międzyrządowej w sprawie unii politycznej dotyczącej wspólnej polityki bezpieczeństwa winny uwzględniać zobowiązania podjęte przez każde państwo członkowskie wspólnot wobec sojuszników z sojuszu atlantyckiego oraz specyfikę jego polityki obronnej. W liście wyrażono także przekonanie, że cały sojusz atlantycki umocni się dzięki zwiększeniu w nim roli i odpowiedzialności Europejczyków oraz wzniesieniu w jego ramach europejskiego filara.

Jeśli chodzi o podejmowanie decyzji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w Unii Europejskiej, autorzy listu uważali, że kluczową rolę odgrywać tu będzie Rada Europejska, natomiast nad realizacją decyzji czuwać będzie Rada Spraw Ogólnych. Decyzje podejmowane będą na podstawie zasady jednomyślności głosujących, z tym że wstrzymanie się któregokolwiek z państw od głosu nie będzie stanowić przeszkody w podjęciu decyzji. Proponowano również, aby Traktat o Unii Europejskiej przewidywał możliwość podejmowania w okresie początkowym niektórych uchwał większością głosów. Dotyczyłoby to na przykład uchwał w sprawie zasad i kierunków wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

List Mitterranda i Kohla skierowany do urzędującego przewodniczącego Rady Europejskiej – Andreottiego – na dziesięć dni przed otwarciem konferencji państw członkowskich Wspólnot Europejskich w sprawie unii politycznej zawierał niewątpliwie najdalej idące postulaty dotyczące reformowania wspólnot. Decydując się na ich przedstawienie obaj politycy wykorzystali rozwój sytuacji w świecie, w tym kryzys w Zatoce Perskiej, wymuszający coraz częściej na państwach członkowskich wspólnot potrzebę uzgadniania stanowiska, oraz dojrzewające w Europie Zachodniej przeświadczenie o konieczności zapewnienia sobie właściwej pozycji w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi i Związkiem Radzieckim. Najważniejsza część dokumentu dotyczyła polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Stwierdzenie, że „wspólna polityka zagraniczna winna objąć wszystkie dziedziny”, dowodzi, że jej inicjatorzy nie zamierzali ograniczać możliwości ujednolicenia stanowisk i że obszary pozostawione w kompetencji narodowej będą się coraz bardziej zawężać. W odniesieniu do wspólnej polityki bezpieczeństwa, której ukoronowaniem miał być system wspólnej obrony, na szczególną uwagę zasługiwała sugestia, aby powierzyć UZE, do której należało 9 z 12 członków wspólnot, wypracowanie i realizację tej polityki.

W sytuacji gdy ze względu na przeobrażenia w Europie Środkowej i Wschodniej rozważano reformę całego zachodniego systemu obronnego, akcentowanie przez dwa czołowe państwa uczestniczące w tym systemie, Francję i Niemcy, konieczności utworzenia autonomicznego zachodnioeuropejskiego systemu obronnego na bazie UZE – jedynej przygotowanej do tego organizacji – było rzeczą znamienną. Nawet jeśli mówiono w liście, że służyć to będzie wzmocnieniu Sojuszu Północnoatlantyckiego, idea autonomicznej obrony zachodnioeuropejskiej odczytywana była – głównie przez Amerykanów – jako godząca w podstawy sojuszu, jakie stanowią solidarność atlantycka i przywództwo amerykańskie. Nie było więc sprawą przypadku, że bezpośrednio po ogłoszeniu listu Mitterranda i Kohla obradujący w Brukseli ministrowie obrony państw NATO opowiedzieli się za konkurencyjnym projektem, zmierzającym do utworzenia w Europie w ramach sojuszu sił wielostronnych z udziałem Amerykanów i ponowili apel do Francji o powrót do NATO. Inspiratorami tego projektu były USA i Wielka Brytania. Brytyjczycy zazdrośni o swoją suwerenność i nie chcąc jej poświęcić na rzecz Unii Europejskiej byli w istocie przeciwni zarówno stopniowemu przechodzeniu do wspólnej polityki zagranicznej, jak też rozszerzaniu dziedzin objętych integracją, zwłaszcza włączeniu do nich kwestii bezpieczeństwa.

Należy dodać, że rywalizacja między europejską i atlantycką opcją w sprawie przyszłości bezpieczeństwa europejskiego dzieliła nie tylko kraje Dwunastki, ale również polityków w każdym z nich. Próbą szukania kompromisu w tej kwestii było podpisanie 23 listopada 1990 r. podczas szczytu KBWE w Paryżu deklaracji transatlantyckiej przez Stany Zjednoczone i Europejską Wspólnotę Gospodarczą, gdzie – z jednej strony – USA i EWG potwierdzają „zdecydowanie zaangażowania” na rzecz Sojuszu Atlantyckiego, z drugiej zaś – USA uznają polityczny wymiar Wspólnoty i jej prawo do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Dokument przewiduje regularne konsultacje między Stanami Zjednoczonymi i EWG[10] .

Odrębnego potraktowania i szczególnej uwagi ze strony Polski wymagała inna kontrowersyjna kwestia, która poruszona została w liście Mitterranda i Kohla, dotycząca włączenia regionów stanowiących wyodrębnione obszary w poszczególnych państwach do działalności wspólnot lub przyszłej Unii Europejskiej. Wzmianka o tym znalazła się w liście na żądanie Kohla, będącego obiektem nacisków ze strony krajów związkowych (landów) Niemiec, zainteresowanych bezpośrednim udziałem w dyskusji na temat unii politycznej. Gdyby taka praktyka została przyjęta, w przyszłości nie można wykluczyć, że na przykład również Śląsk jako region Polski – członka Wspólnoty mógłby się domagać prawa bezpośredniego udziału w działalności Unii Europejskiej.

Szefowie państw i rządów krajów EWG zebrani na posiedzeniu w Rzymie w dniach 14–15 grudnia 1990 r. nie zdołali w istotnej mierze zbliżyć swoich poglądów na temat treści i zasięgu proponowanej przez Francję i Niemcy politycznej reformy EWG. Najwięcej kontrowersji wzbudziła sprawa prerogatyw dla Rady Europejskiej. Mimo różnic zdań szefowie państw i rządów przyjęli wspólny dokument końcowy, w którym zawarte zostały zalecenia dotyczące porządku dziennego rozpoczętych 15 grudnia 1990 r. dwóch konferencji na szczeblu ministerialnym krajów wspólnot w sprawie unii gospodarczej i walutowej oraz w sprawie unii politycznej. Główne sprzeczności pozostawiono do rozstrzygnięcia na samych konferencjach. Charakter dokumentu najlepiej określił premier brytyjski John Major mówiąc, że „w niczym nie przesądza on kierunku prac konferencji”. Jeśli chodzi o konferencję w sprawie unii politycznej uzgodniono, że ministrowie spraw zagranicznych zbierać się będą na obrady co najmniej raz w miesiącu, tak aby projekt traktatu był gotowy do końca 1991 r. Jej porządek dzienny obejmował takie kwestie, jak: rozszerzenie kompetencji wspólnot, opracowanie zasad realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, umocnienie demokratycznego charakteru wspólnot i skuteczności działania jej instytucji[11].

Konferencje rzymskie w sprawie reformy integracji europejskiej

Trwające między grudniem 1990 r. a grudniem 1991 r. prace przygotowawcze ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich wspólnot i ich przedstawicieli, prowadzone na formalnych i nieformalnych spotkaniach, łącznie ze szczytem wspólnot w Luksemburgu w czerwcu 1991 r., nie doprowadziły do opracowania konkretnego i mającego poparcie wszystkich państw członkowskich wspólnot projektu unii politycznej. Jedyne co osiągnięto, to wyraźniejsze określenie stanowisk poszczególnych państw w odniesieniu do przedmiotu rokowań oraz ujawnienie między nimi różnic, które okazały się poważne, zwłaszcza jeśli chodzi o podejście do kwestii tzw. tożsamości obronnej Europy Zachodniej. Dlatego podjęcie jakichkolwiek decyzji odłożone zostało do spotkania na szczycie w Maastricht w grudniu 1991 r.[12]

Jeśli chodzi o perspektywy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, to utrzymujące się różnice stanowisk między większością skupioną wokół Francji i Niemiec, do której należały również Włochy, Hiszpania, Belgia i Luksemburg, a mniejszością, której przewodziła Wielka Brytania skupiająca wokół siebie Portugalię, Holandię i Danię, dotyczyły spraw kluczowych dla tych zmian. Prezentując stanowisko Wielkiej Brytanii w tych kwestiach w połowie lipca 1991 r. brytyjski minister obrony Tom King stwierdził, że europejska tożsamość obronna mogłaby się zrealizować w ramach UZE, traktowanej jednak jako element wzmacniający NATO. Jego zdaniem koordynując swoje stanowiska w łonie UZE, państwa europejskie zyskałyby większe znaczenie w NATO. W celu ochrony specyficznych interesów europejskich mogłyby one utworzyć siły szybkiego reagowania do działań poza europejskim teatrem NATO, jako uzupełniające strategię Sojuszu. Siły te tworzone byłyby z jednostek podległych dowództwu NATO i z jednostek narodowych, pozostających poza tym dowództwem, ale – posiadając swój własny system planowania i dowodzenia – byłyby od NATO niezależne. Europejska tożsamość obronna winna być budowana, zdaniem ministra Kinga, wokół UZE, powinna stanowić czynnik ścisłej współpracy w ramach unii politycznej, ale może być tylko dopełnieniem NATO[13] .

Było to stanowisko zdecydowanie odmienne od stanowiska Francji. Praktycznie przed szczytem w Maastricht państwa członkowskie wspólnot były zgodne jedynie co do ogólnej zasady, że wspólna polityka zagraniczna przyszłej Unii Europejskiej nie będzie możliwa bez wyraźnie określonej tożsamości zachodnioeuropejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa, natomiast wszystko inne było przedmiotem kontrowersji.

Dotyczyły one w dużej mierze podziału kompetencji między instytucjami zreformowanych wspólnot, a więc przyszłej Unii Europejskiej, i sposobu podejmowania decyzji przez te instytucje, a zwłaszcza przez ponadnarodową Komisję Europejską oraz Radę Europejską. Autorzy projektów zmian proponowali, aby w sytuacji gdy decyzje dotyczyć będą spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, były one podejmowane przez szefów państw i rządów. Dopuszczono również możliwość podejmowania niektórych decyzji większością głosów. Jest rzeczą zrozumiałą, że wzbudzało to sprzeciw Komisji Europejskiej, obawiającej się utraty swojego znaczenia, a także małych państw, którym dotychczasowy system gwarantował równorzędne traktowanie, oraz Wielkiej Brytanii, nie przejawiającej gotowości do dalszej rezygnacji z suwerenności.

Dominowała jednak opinia, że Rada winna odgrywać główną rolę w systemie organów przyszłej Unii Europejskiej, zwłaszcza w odniesieniu do problemów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przedstawiciele Francji uzasadniali to stanowisko tym, że w najbliższych latach trudno będzie powierzyć organowi ponadnarodowemu prawo decyzji w tych dwóch dziedzinach, które obecnie należą do wyłącznej kompetencji szefów państw i rządów. Komisja Europejska, jako instytucja ponadnarodowa, zachowałaby w odniesieniu do tych kwestii prawo inicjatywy. Zastrzeżenia do tego rozumowania zgłaszali Holendrzy i przewodniczący Komisji Europejskiej J. Delors, dostrzegający zagrożenie dla obecnej równowagi między instytucjami decyzyjnymi wspólnot europejskich. Wyrażano obawy, aby Rada Europejska nie przejęła prerogatyw Komisji w sprawach należących tradycyjnie do jej kompetencji, mianowicie gospodarczych i społecznych[14].

Znacznie poważniejsze spory dotyczyły realizacji idei zachodnioeuropejskiej tożsamości w dziedzinie bezpieczeństwa jako integralnej części wspólnej polityki zagranicznej. Chodziło o to, czy będzie to niezależna polityka bezpieczeństwa państw Dwunastki, pozostających przy tym w sojuszu atlantyckim, czy też część polityki tego sojuszu dotycząca Europy Zachodniej, ale realizowana przy udziale i z aprobatą Stanów Zjednoczonych. Pociągało to za sobą konieczność wyjaśnienia co najmniej trzech kwestii: czy główne decyzje dotyczące bezpieczeństwa Europy Zachodniej mają być podejmowane w autonomicznych strukturach europejskich, czy w łonie NATO; czy należy reformować wspólnoty w kierunku stworzenia warunków do prowadzenia niezależnej polityki bezpieczeństwa, czy też reformować NATO, aby zadowolić europejskie aspiracje do autonomii przy pozostawieniu amerykańskiego przywództwa; wreszcie, czy Unia Zachodnioeuropejska ma być wykonawcą w imieniu przyszłej Unii Europejskiej wspólnej polityki bezpieczeństwa jej członków, czy tylko instrumentem szerszej europeizacji NATO. Zwolennicy budowy wyraźnej europejskiej tożsamości w dziedzinie bezpieczeństwa udzielali twierdzącej odpowiedzi na pierwsze człony tych pytań, przeciwnicy – na drugie. Do przeciwników, poza niektórymi państwami członkowskimi wspólnot, jak Wielka Brytania, Holandia, Dania i Portugalia, należeli Amerykanie, którzy wielokrotnie ostrzegali państwa wspólnoty przed niebezpieczeństwem osłabienia w wyniku tych działań Sojuszu Północnoatlantyckiego[15], posługując się przy tym groźbą wycofania swych wojsk z Europy, co zresztą częściowo zamierzali uczynić[16]. Amerykanie uważali, że autonomiczny w łonie NATO system obrony Europy Zachodniej podminuje Sojusz Północnoatlantycki. Do przeciwników zachodnioeuropejskiej struktury bezpieczeństwa należał również Związek Radziecki, który nie zgadzał się – tak było przynajmniej przed próbą przewrotu w sierpniu 1991 r. – na tworzenie w Europie nowych ugrupowań regionalnych o charakterze wojskowym[17].

Tymczasem większość państw członkowskich wspólnot opowiadała się za tym, aby unia polityczna dysponowała również wspólnym mechanizmem polityki bezpieczeństwa i aby tę funkcję powierzyć UZE. UZE potwierdzała gotowość przyjęcia na siebie tej roli, jeśli otrzyma „minimum struktur dowodzenia i koordynacji”, ale pragnęła to uczynić w porozumieniu z NATO i w ramach strategii sojuszu, sprzeciwiając się wchłonięciu jej przez wspólnoty[18]. Ambicją UZE było między innymi móc odgrywać rolę pośrednika w kryzysach regionalnych w Europie Środkowej i Wschodniej i poza Europą, a więc na obszarach, które leżą poza strefą działania NATO.

Stany Zjednoczone i państwa członkowskie wspólnot podzielające ich stanowisko, a więc Wielka Brytania, Holandia, Portugalia i Dania, sprzeciwiając się rozszerzeniu prerogatyw wspólnot na politykę bezpieczeństwa, podejmowały jednocześnie działania na rzecz reformy NATO w kierunku jej większej europeizacji. Próbowały przy tym przyciągnąć ponownie Francję do NATO. Istota proponowanych reform polegała na zastąpieniu obowiązującej dotąd strategii zmasowanej obrony na wysuniętych rubieżach przez wielostronne siły szybkiego reagowania, gotowe do działań w strefie obrony sojuszu jako siły NATO i poza tą strefą jako siły europejskiej pod flagą UZE[19].

Francja – główny inicjator reformy wspólnoty – uważała, że budowany w ten sposób europejski filar NATO nie byłby filarem autentycznym, gdyż wielostronne siły szybkiego reagowania o podwójnym przeznaczeniu nie mogłyby działać bez zgody USA, które – jeśli uznałyby to za stosowne – mogłyby takie działania paraliżować. Poza tym użycie tych sił, mających stygmat NATO, do interwencji w Europie Środkowej i Wschodniej mogłoby być, zdaniem Francji, potraktowane przez ZSRR jako prowokacja. Dlatego Francja opowiadała się za wyposażeniem UZE w siły szybkiego reagowania, ale niezależne od NATO. Francja nawiązując do polityki de Gaulle’a w ogóle kwestionowała potrzebę istnienia NATO w czasie pokoju jako organizacji wojskowej Sojuszu Północnoatlantyckiego, uważając, iż jest to jedynie instrument amerykańskiej dominacji i proponowała znalezienie bardziej elastycznej formuły współpracy państw-członków Sojuszu Północnoatlantyckiego.

W miarę zbliżania się konferencji na szczycie państw członkowskich wspólnot w Maastricht przygotowania nabierały rozmachu, mnożyły się propozycje rozwiązań i projekty wspólnych dokumentów. Holandia, sprawująca w drugiej połowie 1991 r. przewodnictwo wspólnot, przedłożyła pozostałym członkom wspólnot 24 września 1991 r. projekt traktatu w sprawie unii politycznej, przewidujący utworzenie Unii Europejskiej o kształcie federacyjnym, ale podkreślający jednocześnie „ewolucyjny charakter integracji europejskiej”[20]. Projekt został odrzucony przez Francję i Niemcy, które to państwa starały się ponownie przejąć inicjatywę w sprawie unii politycznej, doprowadzając nawet do napięcia w stosunkach z Holandią. Oba kraje zgłosiły 14 października 1991 r. projekt Traktatu w sprawie unii politycznej dotyczącej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W preambule proponowanego traktatu stwierdzono, że celem Unii jest „potwierdzenie jej tożsamości na arenie międzynarodowej poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która docelowo obejmować będzie wspólną obronę”. Była tam również mowa o utworzeniu jednostek wojskowych podległych Unii Zachodnioeuropejskiej[21].

Inicjatywa ta spotkała się z przychylnym przyjęciem pozostałych członków wspólnot z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, która następnie – wraz z Włochami – zaproponowała, aby wspólna polityka bezpieczeństwa państw członkowskich wspólnot pozostawała w silnym związku ze strategią NATO. Stany Zjednoczone również nie udzieliły poparcia propozycji francusko-niemieckiej, uznając, że godzi ona w cele Sojuszu Północnoatlantyckiego. Dopiero na posiedzeniu Rady Północnoatlantyckiej (na szczeblu szefów państw i rządów krajów członkowskich) w Rzymie w dniach 7–8 listopada 1991 r. we wspólnej deklaracji na temat nowej koncepcji strategicznej sojuszu stwierdzono, że „poszukiwanie przez Wspólnotę Europejską unii politycznej, obejmującej tożsamość w dziedzinie bezpieczeństwa, i wzrost roli UZE są ważnymi czynnikami bezpieczeństwa europejskiego”. Dodano dalej, że służyć to będzie nie tylko interesom państw europejskich, ale umocni również „integralność i skuteczność całego sojuszu”[22]. Ustalenia te gwarantowały praktycznie sukces szczytu wspólnot w Maastricht w odniesieniu do wspólnej polityki bezpieczeństwa, co najmniej w zakresie określonym uchwałami Rady Północnoatlantyckiej, jako że wszyscy członkowie wspólnot z wyjątkiem Irlandii byli członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego.

W czasie, gdy na dwóch konferencjach w Rzymie przedstawiciele dwunastu państw członkowskich wspólnot europejskich w ciągu 1991 r. debatowali na temat przyszłego kształtu integracji europejskiej, wspólnoty europejskie utrzymywały rozległe stosunki z państwami spoza wspólnot i z organizacjami międzynarodowymi. W 1991 r. przy Komisji Wspólnot Europejskich akredytowani byli, obok przedstawicieli 12 państw członkowskich, przedstawiciele 133 innych państw. W tym samym czasie wspólnoty europejskie miały swoje przedstawicielstwa w 69 państwach oraz przy organizacjach międzynarodowych w Genewie, Nowym Jorku, Paryżu i Wiedniu.

Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht

Rada Europejska na posiedzeniu w Maastricht przyjęła w dniach 9 i 10 grudnia 1991 r. Traktat o Unii Europejskiej. Wraz z wynegocjowaniem w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej, unii gospodarczo-walutowej oraz unii politycznej, proces reformowania struktur integracji europejskiej osiągnął nowy etap. Unii gospodarczej i walutowej dotyczyły artykuły od 102a do 109m poprawionego Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, unii politycznej natomiast Tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej, obejmujący artykuły od J do J11[23] . Utworzenie pierwszej uznano za rzeczywisty sukces, mimo że Wielka Brytania nie przyłączyła się do uzgodnień w kwestii wspólnej waluty. W każdym razie przewidziano, że najpóźniej w 1999 r. państwa Unii Europejskiej posiadać będą wspólną walutę i Europejski Bank Centralny, który realizować będzie jednolitą politykę walutową. Postanowienia traktatu dotyczące unii politycznej oceniano jako zaledwie początek współpracy w tej dziedzinie, jakkolwiek oznaczało to istotny postęp w realizacji przez państwa Dwunastki wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa[24] .

Zawarte w traktacie sformułowania dotyczące wspólnej polityki zagranicznej zmierzały w kierunku stworzenia warunków do szybszego i skuteczniejszego działania w tej dziedzinie, które dotąd oparte było na zasadzie konsensusu między państwami członkowskimi wspólnot. Traktat przewidywał, że członkowie Unii Europejskiej będą mogli inicjować wspólne działania w oparciu o uchwały podejmowane kwalifikowaną większością głosów, ale na razie taka procedura podejmowania decyzji dotyczyć miała tylko czterech grup problemów: bezpieczeństwa i współpracy w Europie, rozbrojenia, kontroli zbrojeń i nierozprzestrzeniania broni jądrowej. Wspólne działania w pozostałych kwestiach polityki zagranicznej uzależnione były w dalszym ciągu od jednomyślnych decyzji szefów państw i rządów. Zasada konsensusu obowiązywała również przy decyzjach ministrów spraw zagranicznych określających kwestie, których sposób realizacji zależeć będzie od decyzji przyjętych kwalifikowaną większością głosów. Poszczególnym państwom umożliwiono jednak w wyjątkowych przypadkach podejmowanie samodzielnych decyzji w kwestiach polityki zagranicznej, zobowiązując je do natychmiastowego informowania o tym Rady Europejskiej. Jak z powyższego wynika, był to system dość skomplikowany, obwarowany zastrzeżeniami, ale dotyczył też materii najistotniejszej jeśli chodzi o zewnętrzne przejawy suwerenności państwa, a mianowicie jego polityki zagranicznej. Mniej chodziło w nim o to, czy realizować wspólną politykę zagraniczną (bo to wydaje się oczywiste), ale jak ją realizować, by interes wszystkich państw Unii Europejskiej został uwzględniony. Wszystko sprowadzało się więc do sposobu podejmowania wspólnych decyzji. Dlatego w dalszym ciągu dominowała zasada jednomyślności, od której jednak stopniowo miano odchodzić.

Traktat o unii politycznej zawierał jeszcze inne postanowienia. Dotyczyły one na przykład poszerzenia kompetencji Parlamentu Europejskiego, czyniąc z niego współdecydenta w niektórych, ściśle określonych sprawach. Przewidywano, że do kompetencji Parlamentu należeć będzie na przykład ratyfikacja traktatów zawartych przez Unię oraz mianowanie członków Komisji Wspólnoty. Traktat rozszerzał również zakres kompetencji Unii na nowe dziedziny, w wypadku których obowiązywać będzie podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością głosów, jak: badania naukowe, rozwój technologiczny, ochrona środowiska i polityka społeczna. Włączono również do kompetencji Unii nowe obszary działania, jak: rozwój europejskiej sieci transportowej i telekomunikacyjnej, rozwój energetyki, ochrona konsumentów, polityka przemysłowa, ochrona zdrowia, rozwój kultury. W tych trzech ostatnich dziedzinach wspólna polityka miała być jednak realizowana na podstawie jednomyślnych decyzji. Zapowiedziano również utworzenie funduszu pomocy dla najbiedniejszych regionów w obrębie Unii Europejskiej w dziedzinach ochrony środowiska i rozwoju transportu. Przewidziano ponadto wspólną politykę realizowaną na podstawie jednomyślnych decyzji i dotyczącą: wiz dla obywateli państw trzecich na pobyty krótkoterminowe, międzyrządowej współpracy policyjnej, imigracji na obszar Unii oraz kontroli jej zewnętrznych granic[25].

Analizując decyzje podjęte przez szczyt wspólnot europejskich w Maastricht w sprawie utworzenia unii politycznej, posiadającej szerokie prerogatywy w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stwierdzić należy, że u podstaw dążeń do realizacji tego celu leżały przeobrażenia, jakie zachodziły na kontynencie europejskim. Jakkolwiek państwa członkowskie wspólnot europejskich należące jednocześnie do Sojuszu Północnoatlantyckiego zawsze demonstrowały w większym lub mniejszym stopniu tendencje do pewnej autonomii politycznej i obronnej wobec USA, to dopiero w obliczu osłabienia zagrożenia ze strony Związku Radzieckiego i systemu komunistycznego, przy jednoczesnej intensyfikacji czynników destabilizujących sytuację w Europie Środkowej i Wschodniej na tle ekonomicznym, granicznym i etnicznym, starały się nadać tym tendencjom konkretny wymiar. Bieg wydarzeń w Europie i świecie narzucał państwom wspólnot europejskich konieczność zajęcia wobec tych wydarzeń wspólnego stanowiska.

Ponadto zapoczątkowane wcześniej i zapowiedziane w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r. reformy wspólnot europejskich, które po 1993 r. miały uczynić z niej potęgę ekonomiczną[26], zainspirowały niektóre państwa członkowskie wspólnot, zwłaszcza Francję i Niemcy, do podjęcia kwestii wyposażenia przyszłej Unii Europejskiej również w polityczne atrybuty mocarstwowości, jakimi są wspólna polityka zagraniczna i obronna, nawet jeśli NATO zostanie utrzymana. Dostrzegano potrzebę utworzenia mechanizmu koordynacji działań Dwunastki w tej dziedzinie na wypadek, gdyby zagrożenie ze wschodu ponownie stało się aktualne, bądź sytuacja w Europie Środkowej i Wschodniej pogorszyła się, a Stany Zjednoczone nie chciały, bądź nie mogły interweniować. Dużą rolę w uświadomieniu sobie tej potrzeby przez niektóre państwa wspólnot europejskich odegrała wojna w Zatoce Perskiej i charakter ich udziału w tej wojnie.

Potrzebę daleko idących reform wspólnot europejskich w sferze ekonomicznej, ale także politycznej dostrzegały niektóre państwa Dwunastki wobec oczekiwanego napływu nowych członków do wspólnot. Było to coś w rodzaju podniesienia poprzeczki, co mogło wydłużyć okres oczekiwania kandydatów na przyjęcie do zreformowanych wspólnot. Jednocześnie miało to służyć lepszemu przygotowaniu się Dwunastki do działań w Europie Środkowej i Wschodniej. Francja na przykład była przeciwna temu, aby NATO zdominowana przez Stany Zjednoczone odgrywała polityczną rolę w stosunkach Zachodu z krajami tej części Europy uważając, że winno to być domeną wspólnot europejskich i KBWE.

Czynnikiem przyspieszenia procesów integracyjnych w Europie Zachodniej i objęcia nimi polityki zagranicznej i obronnej było również zjednoczenie Niemiec[27]. Dla państw wspólnot europejskich, w tym zwłaszcza dla Francji, był to jedyny sposób utrzymania Niemiec pod kontrolą i obrony przed ewentualnym zagrożeniem z ich strony. Dla demokratycznych sił w Niemczech była to gwarancja „zakotwiczenia” Niemiec w systemie zachodnim i zabezpieczenia przed odrodzeniem nacjonalizmu. Miano jednak świadomość, że nie uchroni to jednak Europy Zachodniej – zintegrowanej w sferach: ekonomicznej, walutowej, kulturalnej, politycznej i obronnej – przed uzyskaniem w niej przez zjednoczone Niemcy dominującej pozycji.

Innym czynnikiem stymulującym państwa wspólnot europejskich do integracji w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa była zapowiedź USA wycofania w najbliższych latach około połowy z liczącego wówczas 320 tys. osób kontyngentu amerykańskich sił stacjonujących w Europie oraz podjęta reforma NATO w związku z osłabieniem zagrożenia ze strony Związku Radzieckiego i zmianą sytuacji w Europie Środkowej i Wschodniej. Istniało przekonanie, że nawet jeśli Sojusz Północnoatlantycki zostanie utrzymany, gdyż Stany Zjednoczone nie są jeszcze gotowe do rezygnacji z obecności wojskowej w Europie, a europejscy członkowie Sojuszu tego się nie domagają, będzie on raczej stopniowo stawał się sojuszem Stanów Zjednoczonych i Kanady z Unią Europejską jako całością, a nie z jej poszczególnymi członkami.

Za „rzeczywisty sukces” utworzenie unii gospodarczo-walutowej uznał ówczesny prezydent Francji F. Mitterrand, gdyż podjęte w tej sprawie zobowiązania były w zasadzie nieodwracalne, a ich realizacja określona została precyzyjnie w czasie. Przewidywano, że najpóźniej w 1999 r. Unia Europejska posiadać będzie wspólną walutę i Europejski Bank Centralny, który realizować będzie jednolitą politykę walutową. Utworzenie unii politycznej oceniane było jako zaledwie początek procesu współpracy w tej dziedzinie, jakkolwiek oznaczało istotny postęp w realizacji przez Dwunastkę wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jak napisał w artykule wstępnym bezpośrednio po szczycie w Maastricht paryski „Le Monde”, w świetle przyjętych uchwał unia polityczna „nie jest jeszcze niczym więcej niż projektem o niezbyt precyzyjnych ramach, projektem, który dopiero się rodzi”[28].

Ze względu na stanowisko Wielkiej Brytanii musiano zmienić wiele artykułów wstępnego projektu unii politycznej, między innymi rezygnując ze sformułowania o federacyjnym kierunku procesu budowy unii, byle tylko można było go podpisać. Zdaniem większości uczestników szczytu w Maastricht, którym przewodzili Francuzi i Niemcy, brak porozumienia w sprawie unii politycznej, nawet tylko o charakterze wstępnym, miałby negatywne konsekwencje dla przyszłości integracji europejskiej. Uważano ponadto, że unia gospodarczo-walutowa nie mogłaby istnieć bez uzupełnienia w postaci unii politycznej. W każdym razie panowało przekonanie, że podejmując decyzję o wspólnej walucie oraz wyposażając się w środki wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przyszła Unia Europejska stanie się jeszcze bardziej ważnym i liczącym się elementem stosunków międzynarodowych, niż były nim dotąd wspólnoty europejskie.

Uzgodniony przez Radę Europejską w Maastricht 9 i 10 grudnia 1991 r. tekst Traktatu o Unii Europejskiej został następnie zredagowany i podpisany 7 lutego 1992 r. przez ministrów spraw zagranicznych dwunastu krajów członkowskich wspólnot europejskich, a następnie poddany został w każdym z krajów członkowskich wspólnot europejskich procedurze ratyfikacyjnej. We Francji ratyfikacji dokonano w drodze ogólnonarodowego referendum. Akceptacja uchwał z Maastricht spowodowała w niektórych krajach członkowskich potrzebę zmian w konstytucji. We Francji dotyczyło to na przykład przyznania cudzoziemcom z innych krajów Unii Europejskiej prawa udziału w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, czego nie dopuszczała konstytucja. Traktat wszedł w życie 1 listopada 1993 r.

Utworzona na podstawie traktatu Unia Europejska opierała się, jak czytaliśmy w postanowieniach ogólnych, na wspólnotach europejskich oraz na uzupełniających je politykach i formach współpracy, ustanowionych w traktacie. Oznaczało to, że Unia Europejska nie zastępowała wspólnot europejskich, które w dalszym ciągu funkcjonowały w Unii. Traktat o Unii Europejskiej, poza otwierającymi go postanowieniami ogólnymi i zamykającymi postanowieniami końcowymi, składał się z pięciu grup postanowień.

Dotyczyły one kolejno:

- modyfikacji Traktatu Rzymskiego z 1957 r. dotyczącego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w celu utworzenia Wspólnoty Europejskiej:

- modyfikacji Traktatu Paryskiego z 1952 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali;

- modyfikacji Traktatu Rzymskiego z 1957 r. dotyczącego utworzenia Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej;

- wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa;

- współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Traktat o UE z Maastricht stanowił podstawę trójfilarowej struktury Unii Europejskiej. Wspólnoty tworzyły I filar w działalności Unii Europejskiej, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa stanowiła II filar, a III – polityka w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w Traktacie z Maastricht

Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa dotyczyły Tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej, artykuł J, złożony z jedenastu rozbudowanych części. Stwierdzało się tam, że Unia Europejska i jej państwa członkowskie określają i realizują WPZiB, która obejmuje wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Cele tej polityki formułowano następująco:

- ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii;

- umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich we wszelkich formach;

- zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego;

- popieranie współpracy międzynarodowej;

- rozwijanie i konsolidacja demokracji oraz rządów prawa, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.

Cele powyższe Unia Europejska miała realizować poprzez wspólne działania. O podjęciu takich działań miała decydować Rada Unii Europejskiej na podstawie wytycznych Rady Europejskiej. Decyzje te podejmowane były jednogłośnie. Przykładem wspólnego działania w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa była inicjatywa w sprawie Paktu Stabilności w Europie. Stanowisko Unii Europejskiej w kwestii WPZiB wyrażał jej urzędujący przewodniczący. Obserwacja sytuacji międzynarodowej, zgłaszanie sugestii co do wspólnych działań w ramach WPZiB oraz nadzór nad realizacją uzgodnionych przedsięwzięć należały do kompetencji Komitetu Politycznego, złożonego z dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych państw członkowskich, który był jedynym specyficznym organem WPZiB. Komitetowi pomagała w pracy Europejska Grupa Korespondentów, złożona z urzędników państw członkowskich.

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa obejmowała również wszystkie kwestie związane z bezpieczeństwem Unii Europejskiej, w tym wypracowanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby w stosownym momencie doprowadzić do wspólnej obrony. Opracowanie i realizację decyzji i działań Unii Europejskiej odnoszących się do spraw obrony powierzono Unii Zachodnioeuropejskiej.

Zasady współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych regulowała VI część Traktatu z Maastricht. Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej, przyjętym w przeddzień wejścia w życie Traktatu, kompetentne organy Unii Europejskiej rozpoczęły swoją działalność w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych od takich zagadnień, jak powołanie wspólnego organu ds. walki z handlem narkotykami, współpraca policyjna, przeciwdziałanie „praniu” nielegalnych dochodów, obowiązek wizowy dla obywateli państw trzecich na obszarze Unii Europejskiej, współpraca sądowa w zakresie ekstradycji, wspólna polityka azylowa i imigracyjna. Członkowie Unii Europejskiej mieli informować się wzajemnie i konsultować w powyższych kwestiach w ramach Rady Unii Europejskiej. Rada mogła w odniesieniu do tych spraw podejmować decyzje z inicjatywy państw członkowskich lub Komisji Europejskiej, wspierać współpracę, podejmować wspólne działania, opracowywać konwencje, które zalecała państwom członkowskim do przyjęcia. Ciałem opiniodawczym dla Rady Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych był Komitet Koordynacyjny, złożony z wyższych urzędników państw członkowskich. Decyzje merytoryczne w kwestiach dotyczących wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Rada Unii Europejskiej podejmowała jednogłośnie.

Traktat z Maastricht „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszej unii między narodami Europy” – czytamy w postanowieniach ogólnych. Dalej stwierdza się, że Unia opiera się na Wspólnotach Europejskich oraz na uzupełnieniach o polityki i formy współpracy ustanowione w wyniku zawartego traktatu. Chodzi tu właśnie o wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, którą generalnie nazwać można współpracą polityczną. O ile współpraca w ramach trzech Wspólnot Europejskich miała charakter integracyjny, to w odniesieniu do polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych miała ona charakter koordynacyjny. W pierwszym przypadku decyzje podejmowane były w systemie głosowań większościowych, w drugim natomiast przy podejmowaniu decyzji obowiązywała zasada jednomyślności.

Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, w świetle Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht, tworzyły następujące instytucje: Rada Europejska, grupująca szefów państw lub rządów, Rada Unii Europejskiej, odbywająca posiedzenia na szczeblu ministrów, Komisja Europejska złożona z dwudziestu komisarzy będących funkcjonariuszami międzynarodowymi, Parlament Europejski złożony z 626 deputowanych z krajów członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, będący organem sądowym oraz Trybunał Obrachunkowy będący organem kontrolnym[29] .

Cele Unii Europejskiej sformułowane zostały w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht następująco:

- osiąganie trwałego i zrównoważonego postępu gospodarczego, w szczególności poprzez stworzenie obszaru pozbawionego wewnętrznych granic, wzmacnianie spójności ekonomicznej i społecznej oraz ustanowienie unii gospodarczej i politycznej, docelowo ze wspólną walutą, zgodnie z postanowieniami niniejszego traktatu;

- potwierdzanie swojej tożsamości w skali międzynarodowej, w szczególności poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obejmującej ostateczne ukształtowanie wspólnej polityki obronnej mogącej doprowadzić do wspólnej obrony;

- wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii;

- rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych;

- pełne zachowanie i rozbudowa tego, co stanowi dorobek wspólnoty (acquis communautaire) tak, by móc określać, w jakim stopniu polityka i formy współpracy wprowadzone tym traktatem wymagają skorygowania, celem zapewnienia efektywności funkcjonowania mechanizmów i instytucji wspólnoty[30].

Wbrew wcześniejszym obawom to właśnie część traktatu wynegocjowanego w Maastricht w sprawie unii politycznej dotycząca bezpieczeństwa okazała się najbardziej konkretna i najdalej idąca. Stwierdza się tam, że współpraca państw Dwunastki w tej dziedzinie doprowadzić winna do sformułowania wspólnej polityki obronnej, której wynikiem będzie ustanowienie systemu wspólnej obrony. Opracowanie tej polityki powierzono Unii Zachodnioeuropejskiej, która miała realizować decyzje nowo powstałej Unii Europejskiej dotyczące obrony. Wzajemne związki UZE z sojuszem atlantyckim oraz z Unią Europejską określone zostały w specjalnej deklaracji, stanowiącej załącznik do traktatu. Wyraźnie podkreślono, że polityka obronna Unii Europejskiej winna być zgodna ze wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego, uwzględniając przy tym specyficzne stanowisko niektórych państw członkowskich. Chodziło w tym wypadku o Francję i Hiszpanię, które nie należały wówczas do organizacji wojskowej sojuszu, czyli NATO. Pozostawiono również państwom członkowskim sojuszu możliwość nawiązywania ściślejszej dwustronnej lub wielostronnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa, byle tylko nie była ona sprzeczna z ustaleniami traktatu.

W aneksie do traktatu przewidziano dalsze rozwinięcie wspólnych postanowień w kwestii operacyjnej roli UZE, odnośnie do takich spraw, jak: utworzenie w UZE komórki planowania, rozwój ściślejszej współpracy w dziedzinie logistyki, transportu, szkolenia kadr i nadzoru strategicznego terytorium państw członkowskich, organizowanie spotkań szefów sztabów generalnych, utworzenie jednostek podległych UZE, nawiązanie ściślejszej współpracy w dziedzinie zbrojeń, aż do utworzenia Europejskiej Agencji Zbrojeń oraz przekształcenie Instytutu UZE w Europejską Akademię Bezpieczeństwa i Obrony. Wszystko to w zasadniczy sposób miało zmienić rolę UZE w zachodnioeuropejskim systemie bezpieczeństwa. Zapowiedziano, że na podstawie raportu oceniającego skuteczność wspólnej polityki obronnej część traktatu dotycząca tej dziedziny współpracy może być przedmiotem przeglądu i rewizji już w 1996 r. Miało to służyć przyspieszeniu procesu integracji obronnej w ramach Unii Europejskiej. Znaczenie tych postanowień polegało między innymi na tym, że stwarzały one podstawę prawną ewentualnych wspólnych interwencji zbrojnych państw Unii Europejskiej poza jej granicami.

Perspektywy rozszerzenia Unii Europejskiej po Maastricht

W Maastricht Rada Europejska podjęła także uchwałę zobowiązującą Komisję, wówczas jeszcze Wspólnot Europejskich, do przygotowania w ciągu kilku miesięcy raportu na temat finansowych i innych konsekwencji rozszerzenia Wspólnot Europejskich oraz ewentualnych reform instytucjonalnych z tym związanych.

Uchwała taka była konieczna, gdyż nowi kandydaci do członkostwa pukali już do bram wspólnot. W pięć dni po zakończeniu szczytu w Maastricht trzy kraje Europy Środkowej – Czeska i Słowacka RF, Polska i Węgry zawarły ze wspólnotami europejskimi i ich państwami członkowskimi Układy Europejskie ustanawiające stowarzyszenie między nimi. Wprawdzie nie przewidywały one wyraźnie członkostwa trzech wymienionych państw we wspólnotach, ale odnotowywały, tak jak to było w przypadku układu zawartego przez Polskę, „fakt, że końcowym celem Polski jest członkostwo we wspólnocie, a stowarzyszenie, zdaniem stron, pomoże Polsce osiągnąć ten cel”[31]. Jest sprawą interesującą, że Rada Europejska już wówczas wiązała z rozszerzeniem konieczność przeprowadzenia reform instytucjonalnych we wspólnotach.

Rada Europejska na posiedzeniu w Kopenhadze 21–22 czerwca 1993 r. uznała, że kraje Europy Środkowej będą mogły uzyskać członkostwo w Unii Europejskiej po spełnieniu kryteriów politycznych i gospodarczych. Były one następujące:

- stabilność instytucji gwarantujących zasady demokracji i praworządności w kraju kandydującym, przestrzeganie praw człowieka i praw mniejszości narodowych;

- wprowadzenie gospodarki rynkowej;

- zdolność do sprostania presji konkurencji oraz siłom rynkowym wewnątrz Unii Europejskiej;

- zdolność do podjęcia obowiązków członka Unii, łącznie z przystosowaniem się do wymogów unii politycznej, gospodarczej i walutowej;

- możliwość przyjęcia kandydata bez utraty osiągniętego dotychczas poziomu integracji Unii[32].

Problemy Europy Środkowej i Wschodniej nie były przedmiotem obrad szczytu w Maastricht ani jako temat specyficzny, ani też część wielkiej problematyki bezpieczeństwa i współpracy na obszarze między Brestem na wybrzeżu Atlantyku a Władywostokiem na wybrzeżu Pacyfiku, którą w ogóle szczyt się nie zajmował. Prasa francuska wyrażała nawet niezadowolenie z tego powodu[33]. Przyjęto jedynie uchwałę, aby Komisja Wspólnot Europejskich przygotowała raport na temat konsekwencji finansowych i innych rozszerzenia wspólnot oraz ewentualnych reform instytucjonalnych z tym związanych. Na wniosek Francji debatowano również nad wspólną „doktryną” w kwestii uznawania nowych państw, powstałych w wyniku rozpadu lub połączenia się państw dotychczasowych. Sprawa ta nie wyszła jednak poza ramy dyskusji. Na marginesie podstawowych negocjacji odbyły się również rozmowy prezydenta Francji i premiera Wielkiej Brytanii, dwóch mocarstw jądrowych, dotyczące kwestii kontroli broni jądrowej na terenie byłego Związku Radzieckiego w związku z rozpadem tego państwa. Potwierdzono konieczność zwołania czterostronnej konferencji europejskich mocarstw jądrowych i Stanów Zjednoczonych.

Wspólnoty Europejskie miały z państwami nieczłonkowskimi kilka różnych kategorii porozumień o współpracy. Były to cztery rodzaje umów o stowarzyszeniu ze wspólnotami: stowarzyszenie, którego celem było uzyskanie członkostwa (Grecja – w 1961 r., Turcja – w 1963 r., Polska i Węgry – w 1991 r., Bułgaria, Rumunia, Republika Czeska i Słowacja – w 1993 r.); stowarzyszenie, którego celem było ustanowienie unii celnej ze wspólnotami (Malta – w 1970 r., Cypr – w 1972 r., Andora – w 1991 r.); stowarzyszenie krajów rozwijających się, byłych kolonii państw członkowskich (państwa Maghrebu, państwa grupy Lomé); stowarzyszenie obszarów niesamodzielnych, podporządkowanych państwom członkowskim wspólnot. Istniały umowy specjalne zawarte z państwami EFTA (w 1972 r.), z państwami Maghrebu (w 1976 r.), z Jugosławią (w 1980 r.), z Ukrainą i Rosją (w 1994 r.), przewidujące szeroką i wszechstronną współpracę. Preferencyjne układy handlowe zawarły wspólnoty europejskie z Izraelem, Egiptem, Jordanią, Libanem i Syrią w ramach zainicjowanej w 1962 r. polityki śródziemnomorskiej. Z krajami z różnych części świata zawierano zwykłe układy handlowe. Systemem generalnych preferencji celnych na początku 1990 r. objętych było 129 krajów i 22 obszary niesamodzielne. Wspólnoty Europejskie miały od 1974 r. status obserwatora w ONZ. Utrzymywały stosunki z organizacjami wyspecjalizowanymi systemu ONZ, z Radą Europy, Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu, Radą Współpracy Celnej, Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-wschodniej, Andyjskim Wspólnym Rynkiem, Centralną Komisją Żeglugi po Renie oraz z około trzydziestoma organizacjami pozarządowymi. Zakres współpracy państw Dwunastki w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przed wejściem w życie Traktatu o UE z Maastricht określał artykuł 30 w Tytule III Jednolitego Aktu Europejskiego[34].

W wyniku rokowań podjętych w grudniu 1990 r. przez rząd polski ze wspólnotami europejskimi 16 grudnia 1991 r. podpisany został Układ Europejski w sprawie stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi. Układ wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Mógł być wypowiedziany przez każdą ze stron w drodze notyfikacji z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem. W preambule Układu znalazło się stwierdzenie, że wspólnoty uznają, iż ostatecznym celem Polski jest członkostwo we wspólnotach, a stowarzyszenie służyć będzie osiągnięciu tego celu. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. kraje członkowskie Wspólnot Europejskich oficjalnie potwierdziły, że państwa Europy Środkowej i Wschodniej będące w procesie stowarzyszenia ze wspólnotami europejskimi i pragnące uzyskać w nich członkostwo będą mogły w przyszłości przystąpić do Unii Europejskiej po spełnieniu niezbędnych warunków ekonomicznych i politycznych.

Układ Europejski zawarty przez Polskę składał się z dziewięciu części, obejmujących 122 artykuły[35]. Do Układu dołączone były liczne aneksy. Cele Układu sformułowane zostały w artykule 1 i są one następujące:

- ustanowienie odpowiednich ram dla dialogu politycznego, który umożliwia rozwój bliskich stosunków politycznych między stronami;

- popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między stronami w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Polsce;

- stworzenie podstawy dla pomocy finansowej i technicznej Wspólnoty dla Polski;

- stworzenie właściwych ram dla stopniowej integracji Polski ze Wspólnotą;

- popieranie współpracy w dziedzinie kultury.

Przewidziano, że regularny dialog polityczny między stronami Układu, mający umożliwić Polsce zbliżenie do systemu gospodarczego i politycznego Unii Europejskiej, odbywał się będzie na najwyższym szczeblu między prezydentem RP oraz przewodniczącym Rady Europejskiej i przewodniczącym Komisji Europejskiej, na szczeblu ministerialnym – w Radzie Stowarzyszenia, na szczeblu parlamentarnym – w Parlamentarnym Komitecie Stowarzyszenia oraz kanałami dyplomatycznymi. Stowarzyszenie obejmuje okres przejściowy nie przekraczający dziesięciu lat, który rozpoczął się w dniu wejścia w życie Układu Europejskiego. Jest on podzielony na dwa etapy po pięć lat. O przejściu z pierwszego do drugiego etapu stowarzyszenia decyduje Rada Stowarzyszenia.

Jedną z podstawowych zasad Układu była stopniowa liberalizacja stosunków gospodarczych między Polską a Unią Europejską w zakresie wymiany handlowej, zakładania przedsiębiorstw, praktyk monopolistycznych i obrotów dewizowych. Układ dopuszczał w ściśle określonych sytuacjach możliwość przywrócenia przez każdą ze stron niektórych ograniczeń bądź wprowadzenia nowych środków ochronnych.

W kilka tygodni po wejściu w życie Układu Europejskiego minister spraw zagranicznych RP, Andrzej Olechowski, przekazał 8 kwietnia 1994 r. greckiemu przewodniczącemu Rady Unii Europejskiej, Theodorosowi Pangalosowi, formalny wniosek o przyjęcie Polski do Unii. Wniosek trafił następnie 19 kwietnia 1994 r. do Komisji Europejskiej, która wszczęła przewidzianą dla tego typu spraw procedurę badania wniosku. Oceniano wówczas, że Polska mogłaby uzyskać pełne członkostwo w Unii Europejskiej około 2000 r. W 1993 r. na Unię Europejską przypadało już 60% wymiany handlowej Polski z zagranicą (w imporcie 57,3% i w eksporcie 63,3%).

[1] „Le Monde’’ z 20 kwietnia 1990 r.

[2] „Le Monde” z 24 kwietnia 1990 r., s. 46.

[3] „Le Monde” z 25 kwietnia 1990 r., s. 4.

[4] „Bulletin of the European Communities”, 1990, nr 4, s. 9 oraz „Le Monde” z 2 maja 1990 r., s. 3.

[5] „Le Monde” z 2 maja 1990 r., s. 1.

[6] „Le Monde” z 20 czerwca 1990 r., s. 7. 25.

[7] „Bulletin of the European Communities”, 1990, nr 6, s. 10.

[8] „Le Monde” z 27 czerwca 1990 r., s. 7.

[9] „Le Monde” z 9–10 grudnia 1990 r., s. 1 i 4 oraz „Defense Nationale”, kwiecień 1991 r., s. 23–24 i 29–30.

[10] „Le Monde” z 25–26 listopada 1990 r. oraz „Politique Etrangère”, 1990, nr 3, s. 547, 552–555.

[11] Tamże oraz „Bulletin of the European Communities”, 1990, nr 12, s. 9–11.

[12] „Le Monde” z 2 lipca 1991 r., s. 8.

[13] „Le Monde” z 14–15 lipca 1991 r., s. 4.

[14] „Le Monde” z 16–17 grudnia 1990 r., s. 3 i „Le Monde” z 18 grudnia 1990 r., s. 5.

[15] „Le Monde” z 2 maja 1991 r., s. 8; „Le Monde” z 24 czerwca 1991 r., s. 1 oraz „International Herald Tribune” z 21 czerwca 1991 r.

[16] „Le Monde” z 4 maja 1991 r., s. 3. 35.

[17] „Le Monde” z 5–6 maja 1991 r., s. 4.

[18] Z wystąpienia Willema van Eekelena, sekretarza generalnego UZE, na spotkaniu ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich UZE w Vianden 27 czerwca 1991 r.

[19] Le Monde” z 4 maja 1991 r., s. 3.

[20] Le Monde” z 25 września 1991 r.

[21] Union Politique: initiative franco-allemande, 14 october 1991.Présidence de la République. Service de Presse (tekst powielony).

[22] Le Nouveau Concept Stratégique de l’ Alliance. Communiqué de Presse,7 grudnia 1991 r.

[23] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Wspólnot Europejskich, Lublin 1994, s. 90–108 oraz s. 322–327.

[24] S. Parzymies, Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa w ramach EWG, „Sprawy Międzynarodowe’’, nr 1–2, 1992, s. 45–70.

[25] „Le Monde” z 12 grudnia 1991 r.; „Le Figaro” z 11 i 12 grudnia 1991 r.; „La Liberation” z 11 grudnia 1991 r.; „Les Echos” z 11 grudnia 1991 r.

[26] L. Oreziak, EWG w drodze do unii gospodarczej. „Sprawy Międzynarodowe”, 1991, nr 6, s. 65–78.

[27] M. Merles, N. J. Prill, L’Allemagne unifiée et l’Europe. Continuité ou nouvelle tentation du pouvoir. „Politique Etrangère”,1990, nr 3, s. 563–565.

[28] „Le Monde” z 12 grudnia 1991 r.

[29] Y. Doutriaux, C. Lequesne, Les institutions de l’Union européenne, Paris 1998.

[30] A. Parzyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Wspólnot Europejskich, op. cit., s. 319–320

[31] Tamże, s. 337.

[32] European Council in Copenhagen, 21–22 June 1993, Conclusions of Presidency, SN 180/93, Copenhagen 1993.

[33] „Le Figaro” z 11 grudnia 1991 r.

[34] Stanisław Parzymies: Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa w ramach EWG, „Sprawy Międzynarodowe”, 1992, nr 1–2, s. 52.

[35] Układ Europejski ustanawiający Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z jednej strony a Rzeczpospolita Polska z drugiej strony. Kancelaria Sejmu. „Biuletyn Informacyjny’’, 1992, z. 2(12).

Rozdział II
Proces pogłębienia i poszerzenia Unii Europejskiej

Z dniem 1 stycznia 1995 r. Unia Europejska poszerzyła się o trzy nowe państwa: Austrię, Finlandię i Szwecję, podnosząc liczbę swych członków do piętnastu. W tym samym dniu Jacques Santer z Luksemburga rozpoczął urzędowanie jako nowy przewodniczący Komisji Europejskiej. Działalność Unii Europejskiej zdominowana była w ciągu całego roku przez przygotowania do Konferencji Międzyrządowej (IGC ’96), która rozpoczęła obrady w Turynie 29 marca 1996 r. Objęcie z dniem 1 stycznia 1995 r. prezydencji w Unii Europejskiej przez Francję zapoczątkowało okres trzech kolejnych prezydencji krajów południowoeuropejskich. Po Francji 1 lipca 1995 r. prezydencję w Unii przejęła Hiszpania, a 1 stycznia 1996 r. – Włochy. Spowodowało to przesunięcie akcentów w działalności Unii Europejskiej na problematykę basenu Morza Śródziemnego. Przejawem tego była Konferencja Śródziemnomorska, obradująca w dniach 27–28 listopada 1995 r. w Barcelonie.

Kampania poprzedzająca wybory prezydenckie we Francji i dwie tury samych wyborów sparaliżowały w pewnym stopniu normalne funkcjonowanie Unii Europejskiej w pierwszych miesiącach 1995 r. podczas prezydencji francuskiej. Zmiana sytuacji nastąpiła dopiero po wyborach, czyli po 7 maja 1995 r., i wynikała zarówno z potrzeby przygotowania posiedzenia Rady Europejskiej w Cannes, które odbyło się w dniach 25–26 czerwca 1995 r., jak i z chęci dobrego zaprezentowania się partnerom Unii przez nowego prezydenta i nowy rząd Francji.

Polityka wschodnia Unii Europejskiej

Niemniej jednak już na początku stycznia 1995 r. „Trojka” Unii Europejskiej (Niemcy, Francja, Hiszpania), reprezentowana przez ambasadorów w Moskwie, zwróciła się do rosyjskiego MSZ o zgodę na wysłanie komisji badań do Czeczenii. Było to następstwem wystąpienia Francji do członków Unii Europejskiej, aby zażądać od Rosji wyjaśnień w sprawie operacji wojskowej przeciwko Czeczenii[36]. Na początku marca 1995 r. udali się w tej samej sprawie do Moskwy ministrowie spraw zagranicznych trzech krajów, gdzie odbyli spotkanie z ministrem spraw zagranicznych Rosji Andriejem Kozyriewem. W rozmowie poruszono również kwestię rozszerzenia NATO i stosunków Sojuszu z Rosją[37]. Były to jednak działania bez większego znaczenia, adresowane bardziej do opinii publicznej w krajach członkowskich Unii Europejskiej niż do Rosji.

W okresie prezydencji francuskiej doszło w marcu 1995 r. do nieformalnego spotkania w Carcassone ministrów spraw zagranicznych krajów Unii, podczas którego ówczesny francuski minister spraw zagranicznych Alain Juppé przedstawił ideę zawarcia przez Sojusz Północnoatlantycki porozumienia z Rosją w sprawie bezpieczeństwa. Proponowane porozumienie miało przewidywać utworzenie mechanizmu wzajemnych konsultacji na tematy bezpieczeństwa, zobowiązanie do nieagresji, utrzymanie defensywnego charakteru Sojuszu Północnoatlantyckiego. Rosja miała ze swej strony nie sprzeciwiać się rozszerzeniu NATO i podpisać Indywidualny Program Partnerstwa dla Pokoju. Zebrani w Carcassone ministrowie opowiedzieli się ponadto za włączeniem Rosji do Rady Europy, Światowej Organizacji Handlu i do niektórych prac grupy G-7, jeśli Rosja ureguluje kwestię czeczeńską i będzie przestrzegać praw człowieka. Alain Juppé podkreślił, że idea porozumienia wyraża dążenie państw Unii Europejskiej do uspokojenia Rosji, że rozszerzenie NATO nie będzie oznaczać jej izolacji oraz ich aprobatę dla żądania Rosji, aby jej stosunki z NATO miały „szczególne miejsce w architekturze europejskiego bezpieczeństwa”[38].

Zgodnie z zapowiedzią ustępującego prezydenta Francji François Mitterranda w Parlamencie Europejskim z 17 stycznia 1995 r., w okresie swej prezydencji Francja próbowała ożywić działalność Unii w pięciu następujących dziedzinach: wzrost gospodarczy i zatrudnienie, bezpieczeństwo wewnętrzne i imigracja, europejska tożsamość kulturowa, reformy instytucjonalne oraz stosunki z krajami trzecimi[39]. W tej ostatniej kwestii wysiłki Francji zmierzały do przywrócenia równowagi w stosunkach Unii Europejskiej, w tym również na płaszczyźnie pomocowej, z krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz z krajami śródziemnomorskimi.

Jeśli chodzi o stosunki z krajami Europy Środkowej i Wschodniej, to w okresie prezydencji Francji doszło do sfinalizowania inicjatywy francuskiej z 1993 r., przejętej następnie przez Unię Europejską, w sprawie Paktu Stabilności w Europie. Pakt przyjęty został na konferencji ministrów spraw zagranicznych państw OBWE z udziałem przedstawicieli innych organizacji międzynarodowych, która odbyła się w Paryżu w dniach 20–21 marca 1995 r. Pakt Stabilności w Europie składał się z politycznej deklaracji oraz dołączonej do niej listy układów i porozumień bilateralnych, dotyczących dobrosąsiedzkich stosunków i współpracy, zawartych przez 9 państw Europy Środkowej między sobą, z innymi państwami regionu, będącymi gośćmi regionalnych stołów rokowań oraz z państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

W dokumencie końcowym konferencji zwraca się uwagę, że Pakt Stabilności w Europie jest wyrazem wspólnych i stałych wysiłków państw na rzecz zapobieżenia i położenia kresu groźbom napięć i kryzysów oraz stworzenia trwałej strefy dobrego sąsiedztwa i współpracy w Europie w celu wypromowania i uczynienia nieodwracalnymi zdobyczy demokracji, poszanowania praw człowieka, państwa prawa, postępu społecznego, sprawiedliwości społecznej i pokoju. Deklaracja stanowiąca integralną część dokumentu końcowego konferencji wyrażała życzenie, aby zainicjowany proces budowania stabilności w Europie i przyjęte w tym procesie podejście regionalne stały się wzorem dla innych wspólnych inicjatyw z dziedziny dyplomacji prewencyjnej, podejmowanych w ramach OBWE[40].

Kończące francuską prezydencję w Unii Europejskiej 53. posiedzenie Rady Europejskiej, które odbyło się w Cannes w dniach 26–27 czerwca 1995 r., według powszechnej opinii niczym nie odznaczyło się w historii tego typu spotkań. „Le Figaro” (z 28 czerwca 1995 r.) nazwał je „szczytem serii B”. Na odnotowanie zasługuje spotkanie, jakie uczestnicy posiedzenia odbyli po jego zakończeniu z szefami państw lub rządów sześciu krajów Europy Środkowej stowarzyszonych z Unią Europejską, trzech republik bałtyckich oraz Cypru i Malty. We wnioskach prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej podkreślono znaczenie, jakie kraje Unii Europejskiej przywiązują „do przygotowania przystąpienia krajów stowarzyszonych do Unii”, oraz wezwano do realizacji przez kraje Europy Środkowej i Wschodniej porozumień i uzgodnień wchodzących w skład Paktu Stabilności w Europie. Wyrażono zaniepokojenie sytuacją w byłej Jugosławii oraz potwierdzono, że Unia pragnie nadać strategiczne znaczenie swym stosunkom z krajami śródziemnomorskimi. Potwierdzono również zaangażowanie w rozwój stosunków Unii Europejskiej z Rosją, uznając, że proces ten ma ważne znaczenie dla stabilności na kontynencie europejskim. Przypomniano gotowość Unii oparcia stosunków partnerstwa z Rosją na przyjętej w marcu 1995 r. w Carcassone strategii. Wyrażono dążenie Unii wniesienia wkładu do opracowywanego w ramach OBWE modelu bezpieczeństwa w Europie na XXI wiek. Stwierdzono, że dialog między Rosją a NATO powinien rozwijać się w ramach istniejących mechanizmów, zgodnie z polityką NATO i UZE oraz równolegle ze stopniowym włączaniem do tych struktur krajów Europy Środkowej i Wschodniej[41].

Dlaczego kolejna Konferencja Międzyrządowa?

Bardzo owocny był dla Unii Europejskiej okres prezydencji hiszpańskiej, który rozpoczął się 1 lipca 1995 r. Przebiegał on pod znakiem przygotowań do Konferencji Międzyrządowej 1996 (IGC ’96) oraz do Konferencji Śródziemnomorskiej. IGC ’96 była już szóstą z kolei konferencją międzyrządową w 45-letniej historii Wspólnot Europejskich, a czwartą w ostatnich jedenastu latach. Jej zwołanie przewidziane zostało w artykule N §2 Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht. Przygotowania do IGC ’96 prowadzone były w ramach Grupy Refleksyjnej, powołanej w czerwcu 1994 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej, które odbyło się na Korfu. Grupa Refleksyjna, której przewodniczył hiszpański dyplomata, późniejszy minister spraw zagranicznych tego kraju Carlos Westendorp y Cabeza, rozpoczęła swoją działalność 2 czerwca 1995 r. w Taormina na Sycylii. W jej skład wchodzili przedstawiciele piętnastu państw członkowskich Unii Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.

Grupa Refleksyjna dokonała analizy wewnętrznej i zewnętrznej sytuacji Unii Europejskiej w związku z perspektywą rozszerzenia Unii i zaproponowała sposób, w jaki Unia powinna odnieść się do stojących przed nią wyzwań. Wyniki swej pracy Grupa Refleksyjna przedstawiła w dwóch raportach. Wstępny raport Grupy był przedmiotem debaty szefów państw i rządów podczas nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej na Majorce we wrześniu 1995 r. Swój raport końcowy Grupa Refleksyjna przedłożyła Radzie Europejskiej na zwyczajnym posiedzeniu, które odbyło się w Madrycie w dniach 15–16 grudnia 1995 r. Rada Europejska postanowiła, że Konferencja Międzyrządowa 1996 rozpocznie się 29 marca 1996 r. w Turynie. Inne ważniejsze decyzje podjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Madrycie dotyczyły utrzymania daty 1 stycznia 1999 r. jako terminu wprowadzenia wspólnej waluty w Unii Europejskiej, która nazywać się będzie „euro”, oraz przyjęcia zasady, że rokowania w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej rozpoczną się ze wszystkimi państwami kandydującymi równocześnie po zakończeniu IGC.

Rada Europejska na posiedzeniu w Madrycie uznała, że przedłożony jej raport Grupy Refleksyjnej stanowi dobrą podstawę do pracy IGC ’96, która powinna zaproponować niezbędne modyfikacje Traktatu o Unii Europejskiej w celu jego adaptacji do sytuacji dzisiejszej i do wymogów przyszłości. Poza raportem Grupy Refleksyjnej podstawę do pracy IGC ’96 stanowić miały dyspozycje Traktatu z Maastricht oraz zagadnienia, których omówienie na Konferencji zaleciła Rada Europejska na swych posiedzeniach w Brukseli i na Korfu. Państwa uczestniczące w IGC ’96 mogły proponować do porządku dziennego Konferencji nowe kwestie również w czasie jej trwania. Ustalono, że IGC ’96 skoncentruje swoją pracę w zakresie reformowania Unii Europejskiej na trzech dziedzinach: przybliżeniu Unii do obywateli, udoskonaleniu jej funkcjonowania i przygotowaniu do rozszerzenia oraz wyposażeniu Unii w lepszą zdolność do działań zewnętrznych.

Rozszerzenie Unii Europejskiej o kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, w tym państwa bałtyckie, oraz Cypr i Maltę uważano za najbardziej ambitny cel Unii. W raporcie Grupy Refleksyjnej mówiło się o rozszerzeniu jako o „wielkiej szansie politycznego zjednoczenia Europy”, będącego nie tylko imperatywem politycznym, ale także najlepszą opcją, jeśli chodzi o stabilność kontynentu i postęp gospodarczy krajów kandydujących oraz całej Europy.

Szczególne miejsce w pracach Konferencji Międzyrządowej miała zająć Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa. Wiązało się to z pojawieniem się w Europie po zakończeniu zimnej wojny takich problemów, jak wzrost niestabilności politycznej, aktywizacja ruchów migracyjnych czy intensyfikacja zagrożeń ekologicznych. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa należała do spraw najbardziej kontrowersyjnych, na co wskazywały różnice stanowisk znajdujące odbicie w raporcie Grupy Refleksyjnej. Różnice dotyczyły w szczególności dwóch kwestii: sposobu podejmowania decyzji w sprawach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (jednomyślność lub większość kwalifikowana) oraz stosunków między Unią Europejską a Unią Zachodnioeuropejską.

Wiadomo, chociaż nie zapisano tego w raporcie, że w Grupie Refleksyjnej do rzeczników „uwspólnotowienia” polityki zagranicznej i bezpieczeństwa należały Niemcy, a do przeciwników – Francja i Wielka Brytania. W sprawie charakteru stosunków między Unią Europejską a UZE wśród państw członkowskich Unii Europejskiej ukształtowały się, jak wynikało z raportu, trzy zasadnicze opcje: utrzymania odrębności UZE od UE, częściowego jej podporządkowania UE oraz całkowitego wcielenia do UE. Za pierwszą opcją opowiadała się Wielka Brytania, za drugą – Francja, a za trzecią – Niemcy. Rozważaniom w sprawie przyszłości UZE towarzyszyła propozycja niektórych państw, by włączyć do Traktatu postanowienie o wzajemnej pomocy w zakresie obrony zewnętrznych granic Unii Europejskiej[42]. Zakładano, że IGC ’96 będzie musiała zająć stanowisko w sprawie UZE, gdyż w 1998 r. upływa 50 lat, na które zawarty został Traktat Brukselski, będący podstawą działalności tej organizacji.

IGC ’96 zamierzała podjąć również sprawę stosunków między Unią Europejską a Sojuszem Północnoatlantyckim oraz współpracy transatlantyckiej. Państwa członkowskie Unii Europejskiej były świadome, że Sojusz odgrywa podstawową rolę w zakresie gwarancji bezpieczeństwa europejskiego. Ich zdaniem powstanie Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony powinno służyć wzmocnieniu europejskiego filaru Sojuszu i przyczynić się do rozwoju stosunków euroatlantyckich[43]. W tym kontekście należy wspomnieć o wspólnej deklaracji i planie działania między Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską, które 3 grudnia 1995 r. podpisali w Madrycie prezydent Bill Clinton i Felipe Gonzales jako urzędujący przewodniczący Unii. Dokumenty te dotyczyły współpracy we wszystkich dziedzinach poza wojskową. Amerykański sekretarz stanu Warren Christopher określił podpisane dokumenty jako pierwszy krok w kierunku integracji w XXI wieku gospodarek północnoamerykańskiej i europejskiej zgodnie z zasadami Światowej Organizacji Handlu[44]. Brak w dokumentach problematyki obronnej, którą Francja chciałaby po nowemu zdefiniować w stosunkach euroatlantyckich, spotkał się z krytyką francuskich dyplomatów w Brukseli.

Prace IGC ’96 zapoczątkowało nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej w Turynie 29 marca 1996 r. Następnie raz w miesiącu odbywały się regularne spotkania ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, przygotowywane przez grupę roboczą złożoną z przedstawicieli ministrów spraw zagranicznych i przedstawiciela przewodniczącego Komisji Europejskiej. O pracach IGC informowany był Parlament Europejski, który mógł również wyrażać swoje stanowisko w każdej z omawianych kwestii. O przebiegu dyskusji informowani byli regularnie raz na dwa miesiące przedstawiciele stowarzyszonych z Unią krajów Europy Środkowej i Wschodniej, Cypru i Malty, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii.

W okresie swej prezydencji w Unii Europejskiej Hiszpania była również organizatorem Konferencji Śródziemnomorskiej w Barcelonie. Na konferencji, która odbyła się na szczeblu ministrów spraw zagranicznych, reprezentowane były wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz jedenaście państw śródziemnomorskich, w tym Izrael i Syria pozostające w stanie wojny oraz Autonomia Palestyńska. Do udziału w konferencji nie dopuszczono Libii. Konferencja nie osiągnęła zamierzonego celu, jakim było zainicjowanie, poza współpracą ekonomiczną, również współpracy politycznej w regionie Morza Śródziemnego. Do najbardziej kontrowersyjnych należały kwestie terroryzmu i rozbrojenia. Nie udało się uzgodnić – wobec sprzeciwu Syrii utożsamiającej terroryzm z walką wyzwoleńczą – wspólnych zasad walki z terroryzmem w regionie. Z powodu sprzeciwu Izraela nie udało się też przyjąć wspólnego zobowiązania o przystąpieniu państw uczestniczących w konferencji do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej. Odrzucono ponadto francuską propozycję zawarcia eurośródziemnomorskiego paktu stabilności, nie wykluczając jednak w przyszłości takiej możliwości.

Uczestniczące w konferencji państwa wschodniego i południowego wybrzeża Morza Śródziemnego przyjęły natomiast przyznaną im przez Unię Europejską pomoc finansową, która do 1999 r. wynieść miała 4,7 mld ECU, co miało im umożliwić budowę podstaw gospodarki rynkowej oraz utworzenie w regionie do 2010 r. strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi. Powołano Komitet Wysokich Przedstawicieli „trojki” Unii Europejskiej i dwunastu państw śródziemnomorskich, który miał czuwać nad realizacją postanowień dotyczących współpracy w dziedzinie energetyki, przemysłu, ochrony środowiska i wykorzystania zasobów wody. Premier Hiszpanii i urzędujący wówczas przewodniczący Unii Europejskiej Felipe Gonzales stwierdził, że zwołaniu Konferencji Śródziemnomorskiej przyświecał zamiar ustanowienia „wspólnej przestrzeni pokoju i stabilności”[45].

Ambicją Włoch, które przewodniczyły Unii Europejskiej w pierwszym półroczu 1996 r., było dobre przygotowanie porządku dziennego IGC ’96. Za główne cele swej prezydencji Włochy uznały przygotowanie do trzeciego etapu tworzenia unii gospodarczej i walutowej oraz nadanie odpowiedniej rangi problematyce zatrudnienia. Do priorytetów miało również należeć znalezienie środków na odbudowę byłej Jugosławii, zachowanie ciągłości działań na rzecz integracji europejskiej, zbliżenie Unii do obywateli, a także wzmocnienie jej pozycji na arenie międzynarodowej. W ramach dialogu strukturalnego z krajami stowarzyszonymi z Europy Środkowej oraz z Cyprem i Maltą podczas prezydencji włoskiej odbyło się siedem spotkań na szczeblu ministerialnym, dotyczących m.in. spraw zagranicznych, rolnictwa, finansów i transportu[46]. Posiedzenie Rady Europejskiej zamykające włoską prezydencję odbyło się w czerwcu 1996 r. we Florencji.

Unia Zachodnioeuropejska w poszukiwaniu nowej roli

Wobec gotowości Unii Europejskiej do powierzenia Unii Zachodnioeuropejskiej określonych zadań w realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, UZE rozpoczęła przygotowania do nowej roli. Po ratyfikacji przez Grecję 6 marca 1995 r. porozumienia o przystąpieniu do Unii Zachodnioeuropejskiej, w połowie 1995 r. organizacja liczyła 10 członków. Były to następujące państwa: Belgia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Wielka Brytania i Włochy. Ponadto Islandia, Norwegia i Turcja, jako członkowie NATO nie należący do Unii Europejskiej, współpracowali z UZE w charakterze członków stowarzyszonych, a Austria, Dania, Finlandia, Irlandia i Szwecja, będący członkami Unii Europejskiej – jako obserwatorzy. Dziewięć krajów Europy Środkowej: Bułgaria, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja i Węgry, mięli w UZE status partnerów stowarzyszonych. W sumie 27 krajów europejskich uczestniczyło, przy różnym stopniu zaangażowania, w konsultacjach i działalności UZE. Od listopada 1995 r. sekretarzem generalnym UZE był ambasador Jose Cutileiro z Portugalii. W pierwszym półroczu 1995 r. prezydencja w UZE należała do Portugalii, a w drugim do Hiszpanii. Na pierwsze sześć miesięcy 1996 r. prezydencję przejęła Wielka Brytania.

Na posiedzeniu Rady Ministrów UZE w Lizbonie 15 maja 1995 r. przyjęto pierwszą część dokumentu pod nazwą Wspólna Refleksja nt. warunków nowego europejskiego bezpieczeństwa. Jeśli chodzi o działalność operacyjną, Rada Ministrów zaaprobowała utworzenie w UZE nowych mechanizmów podejmowania decyzji i nowych struktur, zwłaszcza powstanie przy Radzie UZE polityczno-wojskowej grupy doradczej do spraw rozwiązywania kryzysów. Utworzono również Centrum Sytuacyjne oraz Sekcję ds. Wywiadu w Komórce Planowania. Centrum Satelitarne w Torrejon koło Madrytu otrzymało status stałego organu pomocniczego. Obok Sekretariatu i Komórki Planowania w Brukseli oraz Instytutu Studiów Bezpieczeństwa w Paryżu, Centrum wykonywało zadania dla potrzeb Stałej Rady UZE.

Rada Ministrów z aprobatą odniosła się do decyzji Francji, Hiszpanii, Portugalii i Włoch o utworzeniu wspólnych sił lądowych pod nazwą EUROFOR, których przeznaczeniem było działanie jako sił szybkiego reagowania w strefie południowej, głównie w rejonie Morza Śródziemnego oraz wspólnych sił morskich pod nazwą EUROMARFOR, otwartych dla wszystkich członków UZE. EUROFOR i EUROMARFOR miały być wykorzystywane zarówno przez UZE, jak i NATO jako europejskie siły wielonarodowe. Ich powstanie istotnie wzmocniło zdolność operacyjną UZE w zakresie podejmowania misji przewidzianych w Deklaracji Petersberskiej UZE z 1992 r. (zadania humanitarne i ratownicze, operacje pokojowe, zadania w zakresie opanowywania sytuacji kryzysowych, w tym przywracania pokoju)[47].

EUROFOR był formacją wielonarodową w sile dywizji, złożoną z 5000 żołnierzy z możliwością rozbudowy do 10 000, dysponującą własnym zapleczem logistycznym i wsparciem ogniowym. Jej dowództwo znajdowało się we Florencji. EUROMARFOR miał się natomiast składać z wydzielonych na każdą operację z osobna okrętów wojennych krajów uczestniczących, z dowództwem powoływanym również w tym samym trybie. Należy dodać, że UZE dysponowała już Eurokorpusem, którego dowództwo 30 listopada 1995 r. zameldowało o pełnej gotowości tej formacji do działań. W Eurokorpusie brały udział jednostki Francji i Niemiec jako państw, które Eurokorpus powołały, oraz Belgii i Hiszpanii. Dalszej rozbudowy Eurokorpusu chwilowo nie przewidywano. Formacja ta przeznaczona była do współpracy z innymi jednostkami powstałymi w ramach UZE oraz z FAWEU (Forces Answerable) – siłami oddanymi do dyspozycji UZE przez państwa członkowskie. Eurokorpus, który liczył 48 150 żołnierzy w końcu 1995 r., a do końca 1998 r. ich liczba miała wzrosnąć do 50 800, mógł być również użyty w ramach NATO, ale za zgodą tworzących go państw[48].

W drugiej połowie 1995 r. prezydencję w UZE przejęła Hiszpania, która za swój główny cel uznała – jak stwierdził minister obrony tego kraju Gustavo S. Pertierra – wzmocnienie operacyjnej zdolności UZE oraz podniesienie jej rangi na politycznej scenie europejskiej i w europejskiej architekturze bezpieczeństwa[49]. W tym okresie w działalności UZE dominowały dwie kwestie: przygotowanie przez Stałą Radę stanowiska UZE na Konferencję Międzyrządową UE oraz opracowanie dokumentu, będącego drugą częścią Wspólnej Refleksji nt. warunków nowego europejskiego bezpieczeństwa, a dotyczącego możliwych odpowiedzi na potencjalne zagrożenia w dziedzinie bezpieczeństwa, które opisane zostały w części pierwszej. Sprawy te były przedmiotem posiedzenia Rady Ministrów UZE w Madrycie 14 listopada 1995 r. Omówiono również rozwój zdolności operacyjnych UZE, stosunki UZE z Unią Europejską, NATO oraz z krajami trzecimi, głównie z Rosją i Ukrainą. Oceniono działalność OBWE, sytuację w byłej Jugosławii i współpracę europejską w dziedzinie uzbrojenia w ramach Zachodnioeuropejskiej Grupy ds. Zbrojeń[50].

Dokument zatytułowany Bezpieczeństwo europejskie: wspólna koncepcja 27 krajów UZE powstał z połączenia dwóch części Wspólnej Refleksji nt. warunków nowego europejskiego bezpieczeństwa. Chodzi tu o stanowisko członków UZE, członków stowarzyszonych, partnerów stowarzyszonych i obserwatorów, będące podstawą do kształtowania wspólnej polityki obronnej. W dokumencie wyrażono przeświadczenie państw UZE, że NATO jest niezbędne dla bezpieczeństwa w Europie, uznając w ten sposób brak zdolności UZE do interwencji w przypadku poważniejszego konfliktu. Stwierdzono również „że solidarność transatlantycka jest najważniejsza dla zachowania pokoju i wolności oraz dla konsolidacji Europy demokratycznej, wolnej i niepodzielnej”. Podkreślono, że Sojusz Północnoatlanty-cki jest „istotą stosunków transatlantyckich” oraz podstawowym forum konsultacji, na którym określa się strategie polityczne. W dokumencie stwierdzano też, że „NATO, więzy transatlantyckie i zaangażowanie sojuszników północnoamerykańskich w obronę Europy mają żywotne i fundamentalne znaczenie dla bezpieczeństwa i stabilności kontynentu”[51].

Podniesienie operacyjnej zdolności UZE traktowane było – zdaniem sekretarza generalnego organizacji José Cutileiro – jako imperatyw przez wszystkich członków, niezależnie od ich stosunku do reform instytucjonalnych, jakim poddana miała być UZE. Organizacja przygotowywała się więc do tego, by stać się sprawnym instrumentem realizacji misji humanitarnych i utrzymania pokoju, nie rezygnując z szerszych ambicji budowy bezpieczeństwa europejskiego. Ewidentną słabością UZE był brak ścisłych roboczych kontaktów z NATO. Nie zostało do ówczesnego czasu podpisane ani porozumienie między obu organizacjami w sprawie Połączonych Sił Wielonarodowych do Zadań Specjalnych (CJTF), ani zapowiadany układ w sprawie bezpieczeństwa. UZE rozwijała natomiast dialog polityczny z państwami trzecimi. Uczestniczyli w nim przede wszystkim partnerzy stowarzyszeni z Europy Środkowej, nie będące członkami UZE kraje śródziemnomorskie, w tym Cypr, Malta i Izrael, oraz Rosja i Ukraina.

UZE kontynuowała swoje operacje na Dunaju i na Adriatyku, związane z zapewnieniem przestrzegania embarga ONZ wobec Serbii i Czarnogóry, tworzących nową Jugosławię oraz operację policyjną w Mostarze, gdzie przebywało 181 policjantów wysłanych przez UZE na prośbę Unii Europejskiej. UZE nie podjęła natomiast żadnych działań związanych z implementacją porozumienia z Dayton. Nieformalna grupa rządowych ekspertów działająca w ramach Zachodnioeuropejskiej Grupy ds. Zbrojeń UZE we współpracy z ekspertami Unii Europejskiej opracowała studium na temat europejskiej polityki zbrojeń, które stanowić miało podstawę utworzenia Europejskiej Agencji Zbrojeń.

Zebrani w grudniu 1995 r. w Paryżu ministrowie obrony krajów członkowskich UZE odbyli debatę na temat ewentualnej roli we wspólnej obronie francuskiego potencjału jądrowego. W raporcie stanowiącym podstawę do dyskusji znalazło się stwierdzenie, że amerykański parasol jądrowy chroniący Europę Zachodnią przed masowymi atakami ma już dzisiaj mniejsze znaczenie niż w czasie zimnej wojny. Uczestnicy spotkania wyrazili opinię, że propozycja europeizacji francuskiej broni jądrowej nie powinna być zignorowana przez sojuszników Francji, jakkolwiek jej wykorzystanie wywoła zapewne wiele kontrowersji o charakterze politycznym, wojskowym i strategicznym. Uczestniczący w debacie ministrowie obrony krajów UZE mieli świadomość, że propozycja francuska nie oznacza rezygnacji Francji z wyłączności decyzji w sprawie użycia francuskiej broni jądrowej[52].

Opracowane zostało stanowisko UZE na Konferencję Międzyrządową 1996, które 14 listopada 1995 r. zatwierdzili ministrowie spraw zagranicznych i obrony państw członkowskich i przekazali Unii Europejskiej. W oparciu o doświadczenia nabyte przez UZE w stosunkach z Unią Europejską i Sojuszem Północnoatlantyckim od czasu konferencji w Maastricht określono kierunek przyszłej ewolucji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony. Dokument ten został wykorzystany w raporcie Grupy Refleksyjnej. UZE potwierdziła w dokumencie zgodę wszystkich swoich członków na zacieśnienie związków instytucjonalnych i operacyjnych z Unią Europejską oraz na wzmocnienie zdolności operacyjnej organizacji. Ze względu jednak na występujące w łonie UZE różnice stanowisk zaprezentowano trzy opcje możliwych stosunków UZE z Unią Europejską. Jedna grupa państw opowiada się za wzmocnieniem partnerstwa między obu organizacjami przy jednoczesnym utrzymaniu autonomii UZE. Druga grupa sugerowała podporządkowanie UZE Unii Europejskiej w odniesieniu do operacji humanitarnych, utrzymania pokoju i innych operacji dotyczących rozwiązywania kryzysów (tzw. misje petersberskie) i ewentualne wpisanie tej kategorii operacji do Traktatu o Unii Europejskiej. Wielu zwolenników ma trzecia opcja, polegająca na stopniowym włączaniu UZE do Unii Europejskiej – bądź jako organu Unii do spraw militarnych i operacyjnych, bądź też na zasadzie stopniowej, ale całkowitej fuzji, co też zapisane zostałoby w Traktacie o Unii Europejskiej.

Pierwsza opcja utożsamiana była ze stanowiskiem Wielkiej Brytanii i oznaczała zwykłą intensyfikację współpracy między UZE a UE oraz lepszą koordynację działań sekretariatów obu organizacji. Druga opcja, uważana za zbieżną ze stanowiskiem Francji, przewidywała polityczne podporządkowanie UZE wobec UE, co w praktyce oznaczało, że Unia Europejska podejmowałaby decyzje dotyczące różnego rodzaju interwencji, a UZE musiałaby je realizować. Włączenie UZE do UE byłoby w tym przypadku celem późniejszym. Opcja trzecia oznaczała w praktyce szybkie połączenie obu organizacji. Opowiadały się za nią przede wszystkim Niemcy oraz z różnym zaangażowaniem Belgia, Holandia, Hiszpania i Włochy[53]. Powstała więc kwestia wchłonięcia UZE przez Unię Europejską lub przedłużenia ważności Traktatu Brukselskiego.

Javier Solana, który na posiedzeniu Zgromadzenia Parlamentarnego UZE w grudniu 1995 r. wystąpił jako minister spraw zagranicznych Hiszpanii sprawującej przewodnictwo organizacji, ale już po wybraniu go na stanowisko sekretarza generalnego NATO stwierdził, że stopniowe połączenie UZE i UE jest – zdaniem Hiszpanii – najlepszym sposobem budowy Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony. Podkreślił, że stanowisko to podziela zdecydowana większość członków UZE, gdyż uwzględnia ono zarówno szczególne znaczenie problematyki obronnej dla suwerenności narodowej, jak i różny skład członkowski obu organizacji. Zdaniem hiszpańskiego ministra spraw zagranicznych rozwiązanie takie sprzyjać miało wzmocnieniu Sojuszu Północnoatlantyckiego i jego adaptacji do nowej sytuacji. Pozwoliłoby ono ponadto uniknąć wzajemnego dublowania się UZE i UE na płaszczyźnie strukturalnej, decyzyjnej i budżetowej, gdyż hamowało to sprawność i skuteczność ich działań i było niezrozumiałe dla opinii publicznej[54].

Francuska wizja budowy obrony europejskiej w ramach Unii Europejskiej

Francja swoją aktywnością w Unii Europejskiej, między innymi dążeniem do budowy systemu obrony europejskiej, dowodzi, że nie zamierzała rezygnować z roli lidera integracji europejskiej. Francja jest największym pod względem obszaru i drugim po Niemczech pod względem liczby ludności krajem Europy Zachodniej. Jest jednym z dwóch zachodnioeuropejskich mocarstw jądrowych, z tym że w przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii jej strategia jądrowa jest niezależna od strategii NATO. Francja wraz z Niemcami odgrywa główną rolę w Unii Europejskiej. Prowadzi bardzo aktywną politykę zagraniczną o zasięgu globalnym. Jest jedynym krajem Europy Zachodniej, który w sprawach strategicznych demonstrował wówczas pewną samodzielność w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi.

W 1995 r. nowym prezydentem Francji, po socjaliście François Mitterrandzie, został polityk centroprawicowy – Jacques Chirac, co spowodowało istotne przesunięcie akcentów w polityce zagranicznej Francji. Podstawowe założenia polityki zagranicznej zostały przedstawione przez nowego prezydenta 31 sierpnia 1995 r. w Paryżu podczas spotkania z ambasadorami francuskimi. Za podstawowy cel tej polityki prezydent uznał utrzymanie przez Francję rangi światowego mocarstwa. Jego zdaniem w zdestabilizowanym i miotanym sprzecznościami świecie będzie to możliwe tylko wtedy, gdy Francja przyczyni się do stopniowego przywrócenia multipolarnego ładu globalnego oraz przekształcenia Unii Europejskiej w jeden z dwóch lub trzech najpotężniejszych światowych centrów, dynamizujących rozwój globalny. W takiej Unii chciałaby dysponować atutami, które pozwolą jej zachować czołowe miejsce, pociągnąć za sobą partnerów i zaszczepić im swoją wizję i swoje ambicje. Powodzenie w budowie Unii Europejskiej, przekształcenie Europy w strefę pokoju i dobrobytu, ustanowienie trwałego partnerstwa z Rosją, zrównoważenie Sojuszu Północnoatlantyckiego poprzez rozwój w nim filaru europejskiego, wzmocnienie solidarności Europy z regionem Morza Śródziemnego i Afryką, wystąpienie z inicjatywami dotyczącymi wielkich wyzwań naszych czasów, jakimi są walka z rasizmem, narkotykami i AIDS – oto priorytety polityki zagranicznej Francji, tak jak je zdefiniował Jacques Chirac wobec francuskich dyplomatów[55].

Jacques Chirac uważał, że reformy Unii Europejskiej powinny doprowadzić do przekształcenia jej w strukturę bardziej skuteczną, bardziej demokratyczną i odgrywającą większą niż dotąd rolę w świecie. Francja gotowa była zaakceptować szersze sięganie do głosowań według zasady większości kwalifikowanej, jeśli w sprawach o żywotnym dla nich znaczeniu państwa członkowskie będą mogły korzystać z prawa weta oraz jeśli przy rozdziale głosów ważonych uwzględniać się będzie znaczenie demograficzne, gospodarcze i finansowe danego państwa. Opowiadał się za ograniczeniem kompetencji Komisji Europejskiej na rzecz Rady Unii Europejskiej przy jednoczesnym zwiększeniu roli parlamentów krajowych w systemie decyzyjnym Unii, zwłaszcza jeśli chodzi o wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa krajów Unii Europejskiej powinna była – według Francji – zachować charakter polityki międzyrządowej, a jej prezentowanie na zewnątrz należy powierzyć wysokiemu przedstawicielowi lub sekretarzowi generalnemu, działającemu na podstawie mandatu Rady Europejskiej.

Zdaniem prezydenta Francji powodzenie Konferencji Międzyrządowej (IGC) powinno umożliwić szybkie rozszerzenie Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowej i Wschodniej, a także o europejskie kraje śródziemnomorskie, co podniesie liczbę państw członkowskich Unii do 26, a nawet do 30, jeśli uwzględnić kraje powstałe w wyniku rozpadu Jugosławii. Powodzenie IGC to – według francuskiego prezydenta – wprowadzenie do Traktatu z Maastricht takich zmian, które pozwolą państwom członkowskim mającym wolę i możliwości ustanowienia ściślejszych związków wzajemnych na głębszą integrację. Pierwszą dziedziną takiej pogłębionej integracji miała być unia gospodarcza i walutowa. W tych kwestiach liczyć się będzie stanowisko wszystkich państw członkowskich, ale Francja i Niemcy mają ambicje, aby wskazywać im drogę, co oznaczało w istocie narzucenie im swego stanowiska.

Zapowiedzią koordynacji stanowisk między Francją a Niemcami na Konferencji Międzyrządowej UE był wspólny list skierowany 6 grudnia 1995 r., po 66. spotkaniu na szczycie francusko-niemieckim w Baden-Baden, przez Jacquesa Chiraca i Helmuta Kohla do urzędującego przewodniczącego Unii Europejskiej – premiera Hiszpanii Felipe Gonzalesa. Prezydent Francji i kanclerz Niemiec opowiedzieli się w liście za skuteczniejszą Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa UE, ściślejszą współpracą w sprawach azylu i imigracji na obszarze UE, rozszerzeniem zakresu decyzji podejmowanych w UE kwalifikowaną większością oraz za zwiększeniem wpływu Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych na proces integracji europejskiej[56].

Ścisła współpraca francusko-niemiecka w łonie Unii Europejskiej wzbudzała obawy innych członków Unii przed powstaniem „dyrektoriatu francusko-niemieckiego” lub „osi Paryż-Bonn”. Oba kraje starały się rozwiać te obawy. Jak napisał w dzienniku „Le Monde” po wyborze Jacquesa Chiraca na prezydenta Francji niemiecki minister spraw zagranicznych Klaus Kinkel, obawy te są bezpodstawne, gdyż „współpraca francusko-niemiecka, nasza solidarność, zawsze przynosiła korzyści procesowi jedności europejskiej. (...) Niemcy i Francja są od czasów Adenauera i de Gaulle’a motorem i sercem Europy”[57].

Poza poparciem dla idei poszerzenia Unii Europejskiej Francja opowiadała się również za tym, aby Unia była szeroko otwarta na partnerską współpracę z państwami europejskimi, znajdującymi się poza jej granicami, przede wszystkim z Rosją i innymi państwami Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). Francja przeciwna była izolacji Rosji. Widziała w Rosji i skupionej wokół niej WNP drugi obok Unii Europejskiej filar nowej architektury kontynentu europejskiego, mogący w przyszłości stanowić wraz z Unią podstawę „organizacji wielkiej Europy”[58].

Pierwszym posunięciem nowego prezydenta Francji w dziedzinie polityki bezpieczeństwa była decyzja o wznowieniu na Pacyfiku, zawieszonych w kwietniu 1992 r., francuskich podziemnych prób jądrowych. Decyzja ta wywołała w świecie falę protestów. Szef państwa francuskiego uzasadnił ją tym, że wraz z zakończeniem zimnej wojny zagrożenia stały się może mniej wyraźne, ale nie zniknęły. Dowodem na to miał być brak stabilności w krajach powstałych z rozpadu ZSRR, gdzie znajdują się arsenały z bronią jądrową, odnowienie się odwiecznych konfliktów w Europie oraz niebezpieczeństwo proliferacji broni jądrowej w innych częściach świata. Podkreślił, że posiadanie przez Francję jądrowego potencjału odstraszającego jest jedyną gwarancją przed tymi zagrożeniami. Ponadto Francja działała pod presją czasu, gdyż latem 1995 r. można było sądzić, iż do połowy 1996 r. zakończą się w Genewie rokowania w sprawie Traktatu o całkowitym zakazie prób z bronią jądrową (CTBT), który Francja zamierzała podpisać.

[36] „Le Monde” z 6 stycznia 1995 r.

[37] „Le Figaro” z 10 marca 1995 r.

[38] „Le Monde” z 21 marca 1995 r.

[39] „Le Monde” z 18, stycznia 1995 r.

[40] Documents d'Actualité Internationale z 15 maja 1995 r., s. 283–291.

[41] Cannes European Council, 26 and 27 June 1995. Presidency Conclusions – zob. „WEU Press Review” z 28 czerwca 1995 r., suplement.

[42] Ibidem, s. 27–28

[43] Ibidem, s. 84.

[44] „Le Monde” z 5 grudnia 1995 r.

[45] „Liberation” z 29 listopada 1995 r. i „Le Monde” z 30 listopada 1995 r.

[46] „Wspólnoty Europejskie”, 1996, nr 1, s. 10–12.

[47] J. Cutileiro: WEU’s Operational Development and Its Relationship to NATO. „NATO Review”, 1995, nr 5, s. 8–11.

[48] P. Seydak, J. Gryz, Unia Zachodnioeuropejska. Warszawa 1996, s. 10–27.

[49] La lettre de l'Assemblée, styczeń 1996 r., s. 9.

[50] Madrid Declaration. WEU Council of Ministers, Madrid, 14 November 1995 r.

[51] „WEU Press Review” z 15 listopada 1995 r.

[52] „WEU Press Review” z 5 grudnia 1995 r.

[53] „Le Soir” z 15 listopada 1995 r

[54] La lettre de l'Assemblée, styczeń 1996 r.

[55] Réunion des ambassadeurs. Intervention du Président de la République, M. Jacques Chirac (Paris, 31 sierpnia 1995 r.).

[56] „Le Monde” z 9 grudnia 1995 r.

[57] „Le Monde” z 19 maja 1995 r.

[58] Ciąg dalszy w wersji pełnej

Rozdział III
W kierunku nowelizacji Traktatu z Maastricht

Brak postępu w pracach Konferencji Międzyrządowej

Dostępne w wersji pełnej

Kontrowersje francusko-amerykańskie dotyczące ETBO

Dostępne w wersji pełnej

Unia Zachodnioeuropejska między Unią Europejską i NATO

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział IV
Czy Traktat Amsterdamski był konieczny?

Spory na Konferencji Międzyrządowej przed jej zakończeniem

Dostępne w wersji pełnej

Wspólna waluta w centrum uwagi szczytu Unii Europejskiej w Amsterdamie

Dostępne w wersji pełnej

Agenda 2000: Program oszczędnościowy zmian w Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Szanse na rozszerzenie Unii Europejskiej po szczycie w Amsterdamie

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział V
Otwarcie Unii Europejskiej na Wschód i wspólna waluta

Trudne negocjacje akcesyjne kandydatów do Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Przygotowania do trzeciej fazy unii walutowej i strategia walki z bezrobociem

Dostępne w wersji pełnej

Rozszerzenie zależne od powodzenia reform w Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec idei obrony europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność Unii Europejskiej w dziedzinie WPZiB

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział VI
Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony

Walka z bezrobociem i rewizja wydatków w centrum uwagi prezydencji niemieckiej w Unii Europejskiej w 1999 r.

Dostępne w wersji pełnej

Dymisja Komisji Europejskiej i rola Unii Europejskiej na Bałkanach

Dostępne w wersji pełnej

Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony oraz nowy Parlament Europejski

Dostępne w wersji pełnej

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w oczekiwaniu na rozszerzenie

Dostępne w wersji pełnej

Reforma instytucji i stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział VII
Traktat Nicejski i Strategia Lizbońska

Budowa infrastruktury Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony

Dostępne w wersji pełnej

Strategia Lizbońska: w ciągu jednej dekady dogonić USA

Dostępne w wersji pełnej

Partnerstwo eurośródziemnomorskie wśród priorytetów Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Rosja jako strategiczny partner Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Zmiany w instytucjach Unii Europejskiej przyjęte w Nicei

Dostępne w wersji pełnej

Kontrowersje wokół przyszłego kształtu Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział VIII
Unia Europejska wobec wyzwań XXI wieku

Powolny proces ratyfikacji Traktatu Nicejskiego

Dostępne w wersji pełnej

Nie satelici ale partnerzy w walce z terroryzmem

Dostępne w wersji pełnej

Kalendarz rozszerzenia Unii Europejskiej przedmiotem kontrowersji

Dostępne w wersji pełnej

Ożywienie debaty na temat kształtu Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa: wielkie ambicje, małe środki

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział IX
Od Kopenhagi do Kopenhagi

Rada Europejska zatwierdza wyniki rokowań akcesyjnych państw Europy Środkowej

Dostępne w wersji pełnej

Konwent wielkich oczekiwań i niewielkich możliwości

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska w walce z nielegalną imigracją

Dostępne w wersji pełnej

Trudna współpraca Unii Europejskiej ze Stanami Zjednoczonymi i Federacją Rosyjską

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział X
Historyczne rozszerzenie i fundamentalne reformy w Unii Europejskiej

Akt sprawiedliwości dziejowej: kraje Europy Środkowej w Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Czy Konwent w sprawie przyszłości Europy sprostał oczekiwaniom?

Dostępne w wersji pełnej

Debata nad projektem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy

Dostępne w wersji pełnej

Irak przyczyną napięcia w stosunkach transatlantyckich

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XI
Unia Europejska 25 państw: supermocarstwo czy superpaństwo?

Znaczenie rozszerzenia na Wschód i geograficzne granice Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Wybory do Parlamentu Europejskiego i zmiany w Komisji Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Walka z terroryzmem wśród głównych celów Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska jako aktor globalny

Dostępne w wersji pełnej

Ratyfikacja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy pod znakiem zapytania

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XII
Traktat Konstytucyjny nie wszedł w życie

Konsekwencje francuskiego i holenderskiego „nie’’ dla przyszłości Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Kontrowersje wokół budżetu oraz zasad Paktu Stabilności i Wzrostu

Dostępne w wersji pełnej

Polityka Unii Europejskiej w kwestii dalszych rozszerzeń i walki z terroryzmem

Dostępne w wersji pełnej

Opóźnienia w realizacji Strategii Lizbońskiej

Dostępne w wersji pełnej

Napięcia w stosunkach z USA, uległość wobec Rosji, mierny bilans Procesu Barcelońskiego

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XIII
Unia Europejska 27 państw wobec trudnych wyzwań

Wspólna polityka energetyczna celem Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Co dalej z Traktatem Konstytucyjnym?

Dostępne w wersji pełnej

Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej pod znakiem zapytania

Dostępne w wersji pełnej

Polskie weto wobec negocjacji z Rosją

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XIV
Unia Europejska wychodzi z impasu instytucjonalnego

Prace nad Traktatem Lizbońskim

Dostępne w wersji pełnej

Trudne partnerstwo Unii Europejskiej z Rosją

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec problemu Kosowa

Dostępne w wersji pełnej

Poszerzenie strefy Schengen

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XV
Unia Europejska wobec kryzysu finansowego

Irlandzkie weto wobec Traktatu Lizbońskiego

Dostępne w wersji pełnej

Walka ze skutkami ocieplenia klimatu i europejska polityka energetyczna

Dostępne w wersji pełnej

Perspektywa kolejnych rozszerzeń i napięcie w stosunkach z Rosją

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność w ramach WPZiB oraz EPBiO

Dostępne w wersji pełnej

Walka Unii Europejskiej ze światowym kryzysem finansowo-gospodarczym

Dostępne w wersji pełnej

Rozdział XVI
Traktat Lizboński wszedł w życie

Kłopoty z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego

Dostępne w wersji pełnej

Zmiany w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Partnerstwo Wschodnie – nowy wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec kryzysu finansowego i groźby zmian klimatycznych

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec problemów globalnych

Dostępne w wersji pełnej

Zakończenie

Dostępne w wersji pełnej

Bibliografia

1. Dokumenty

Dostępne w wersji pełnej

2. Książki

Dostępne w wersji pełnej

3. Czasopisma

Dostępne w wersji pełnej

4. Artykuły naukowe

Dostępne w wersji pełnej

Indeks osobowy

Dostępne w wersji pełnej

Indeks instytucji, deklaracji i porozumień międzynarodowych

Dostępne w wersji pełnej

O wydawnictwie

Dostępne w wersji pełnej